Федерализация Украины. Факты и мифы

Главной слабостью граждан Украины является неумение выбирать правильных руководителей и слепое доверие радикально-националистическим и пророссийским партиям..

В последнее время в СМИ распространяется информация о федерализации нашей страны в будущем. Автор разрушает некоторые мифы, лаконично и точно перечисляет плюсы и минусы этого явления.

I. Терминология и законодательство

Унитарное государство (лат. unitas, unus — единство, один)  — форма государственного устройства, при котором его части являются административно-территориальными единицами и не имеют статуса государственного образования. В унитарном государстве единые для всей страны высшие органы государственной власти, правовая система, конституция.

Федерация (лат. foederatio, foedus — союз, объединение)  — форма государственного устройства, при котором части федеративного государства являются государственными образованиями, обладающими юридически определенной политической самостоятельностью (наряду с федеральной конституцией, органами власти и законодательством свои конституции, законы, систему законодательных, исполнительных и судебных органов имеют субъекты федерации). Последние формально не обладают суверенитетом, правом одностороннего выхода из федерации и самостоятельного участия в международных отношениях. Федерацию следует отличать от конфедерации, которая представляет собой международно-правовой союз суверенных государств, в компетенцию которого передаются некоторые важные вопросы. Близкими к субъектам федерации могут быть автономные образования некоторых унитарных государств.

Федерализация или федерирование (англ. federalization, итал. Federalizzazione, исп. Federalizacion)  — процесс объединения независимых субъектов (земель, штатов, регионов) в федерацию и создание надсубьектних органов управления. В случае с Украиной  — это де-юре процесс преобразования унитарного государства в федеративное путем изменения конституции и необходимых законодательных реформ, процесс реализации на практике принципа федерализма. Федерализация является процессом становления и развития федеральных отношений, связанный с последовательным расширением и универсальным использованием на всей территории государства принципа региональной автономии.

Согласно Конституции, Украина — унитарное государство. В ее состав входят 24 области, два города республиканского значения, Киев и Севастополь, и Автономная Республика Крым. Унитарный статус Украины закреплен статьей 2 раздела I Основного Закона. Инициирование изменений этого раздела возможно президентом или не менее 2/3 от конституционного состава Верховной Рады (300 народных депутатов), принятие их тем же количеством парламентариев и утверждение всеукраинским референдумом (статья 156 Основного Закона), который должен назначать Президент.

II. Аргументы «за» федеративное устройство

Сторонники федерализации прошлого и настоящего;
За федерализацию выступали в прошлом Михаил Драгоманов, Михаил Грушевский, Вячеслав Чорновил, Сергей Подолинский, идеи федерализма провозглашало Кирилло-Мефодиевское братство («федерация славянских народов») и прочее. Сегодня среди украинских политических сил подобной точки зрения придерживаются Петр Симоненко, Вадим Колесниченко, Виктор Тихонов, Леонид Грач, Дмитрий Табачник. Многие пропагандировали федерализацию, часто трансформируя свои настроения в этом вопросе (см. ниже). Время от времени эта проблема обсуждается в Крыму, Донбассе, Галичине, в чем не последнее место занимает политика соседних стран. В мире за федерализацию Украины выступают, в основном, российские политики и СМИ. С этим пунктом связан один распространенный миф: ошибочно соглашаться с политической мыслью украинских общественных деятелей начала ХХ в.: Их позиция формировалась в условиях отсутствия современной украинской государственности. Грушевский и Драгоманов выступали за федерализацию, но в это понятие они вкладывали иной смысл: о предоставлении Украине широкой автономии как субъекта федерации в Российской империи (т.е. федерализация последней).
Объективные причины необходимости федерализации Украины;

Современная Украина по ряду объективных исторических причин не является однородным государством (с единственной культурой, языком, религией, национальным составом): фигурируют как минимум две исторические области с ярко выраженными различиями. Существует мнение, что федерализация может решить эти проблемы, но надо отметить, что:

а) Раскол намеренно усиливается и поддерживается, обостряясь накануне выборов: нагнетаются конфликтные темы НАТО / РФ, ЕС / РФ, украинский язык / русский язык, ОУН-УПА/Радянська Армия, Бандера, Мазепа и тому подобное. Самым ярким недавним примером были события 9 мая во Львове;

б) Ни один из современных популярных политических лагерей не предлагал общегосударственных решений и подлинной позитивной программы развития Украины;

в) Украина де-факто и так федеративная республика, поскольку имеет в своем составе Автономную Республику Крым. Контраргументом здесь может быть тот факт, что и Крым не является полностью федеративным образованием: его автономия ограничена, а потому декларативна и фальшива. Или пример нахождения автономий в составе таких унитарных государств как Испания, Грузия, Таджикистан.

Позитивные последствия федерализации Украины;

Федерализация приведет к формированию региональных элит, увеличение полномочий территориальных общин в отношениях с центром и взаимного контроля двух ветвей власти (субъектов федерации и общефедеральной), выбора путей и механизмов развития конкретных регионов, перераспределения финансовых потоков (тщательного и эффективного оборота средств), снижение уровня противоречий в обществе.

III. Аргументы «против» федеративного устройства

Противники федерализации прошлого и настоящего;

Против федерализации выступают Владимир Литвин, Виктор Янукович, Арсений Яценюк, Юлия Тимошенко, Анна Герман. Президентская республика — жесткое государственное образование. Она выгодна любой элите, которая обладает президентским постом: федерализация же будет означать ограничение власти президента в определенных регионах. В самом принципе провозглашения курса на федерализацию также содержатся два «плавающих» пункта: во-первых, нет никакой гарантии, что какая-то партия или политический блок — сторонник федерализации / децентрализации — дойдет до финала с таким лозунгом, когда сядет в президентское / парламентское кресло (в частности, с такими лозунгами уже появлялись Кучма, Ющенко, НДП, СДПУ (о), «Наша Украина», Партия регионов и т.п.), во-вторых, федерализация должна проводиться совместно с оппозицией, поскольку она означает передачу власти региональным элитам, то, например, партия пророссийского направления, активируя такой процесс, передаст власть на Западной Украине «местным», что ударит по ее же имиджу.
Объективные причины против федерализации Украины;

а) Вместо того, чтобы снять противоречия, федерализация может усилить раскол страны, что приведет к ее распаду. Если, например, в западных и восточных регионах страны окончательно закрепятся радикально-националистические и пророссийские настроения или произойдет процесс «консервации» различий украинских земель, это повлечет окончательную дезинтеграцию государства в разные стороны, включая возможность исчезновения в объятиях Польши, Румынии, Венгрии или РФ. Иными словами, федерация строится не для того, чтобы ее субъекты распространяли совершенно противоположное друг другу культурную, экономическую или национальную политику;

б) Федеративные страны создаются из каких-то образований, а не в результате деления государства (присутствует принцип «снизу вверх», а не наоборот). В мировой истории устойчивые федерации возникали путем объединения независимых субъектов в федерации (Канада, Германия, США). Часто можно услышать, что «сепаратизм — это плохо, он разъединяет, а федерализация — консолидирует». Действительно, в переводе с латинского separato означает отделение, а foederatio — союз, объединение. Однако в этом случае можно наблюдать подмену понятий, поскольку федерация будет устойчивой, только если ее построить по принципу «снизу вверх». Грубо говоря, согласно этому правилу, Украина должна сначала распасться на регионы, и только потом последние должны создавать федерацию. А современным примером неудачной федерализации унитарного государства является Бельгия со своим фламандско-и франкоязычным населением, экономическими и идеологическими различиями, которая уже стоит в шаге от распада;

в) Если федерализация искоренит культурные противоречия (нет никакой гарантии, что это возможно, тем более в короткий срок), она не сможет помочь во внешней политике (в частности, вопрос вступления в НАТО или параллель ЕС-МС);

г) Сегодня большинство суверенных государств мира являются унитарными;

д) Современные опросы показывают непопулярность будущей федерализации Украины. Например, опрос 22-30 января 2010 года Международным исследовательским агентством ИФАК (Украина) показало, что лишь треть украинцев поддерживает идею федерализации Украины;
е) Федерализация чревата из-за различного экономического потенциала регионов Украины (запад  — аграрный, восток — индустриальный). Унитарная форма государства более-менее позволяет сравнивать темпы развития, в федеративном государстве различия в экономическом развитии регионов будут обостряться;

е) Федерализация приведет к увеличению уровня бюрократии в регионах (контраргумент  — административно-территориальная реформа), а в современных условиях повальной коррупции  — к хищению средств на региональном уровне;

ж) Вопрос федерализации по сути неустойчив и несбалансирован: почти как сепаратизм он возникает из-за низкого социально-экономический уровня граждан, недостаточного внимания центра к региональным проблемам, расшатывания общественно-политических весов представителями малообеспеченных слоев населения во время резких изменений власти, политического курса страны ( 2004, 2010 гг), экономических или иных потрясений ( 2008, 2011 гг.) Также часто словами «федерализм» и «федерализация» прикрываются, имея в виду в реальности настоящий сепаратизм.

IV. Заключение

Наиболее оптимальными вариантами государственного устройства для Украины является унитарная республика или федеративная республика с элементами сильного унитаризма. В последнем случае разумная федерализация могла бы укрепить и усилить государство, глупая — разрушить его. Итак, федерализация Украины не исключается в будущем через 20-30 лет при условии:

повышение социально-экономического уровня граждан и подавлении тенденций сепаратизма (второй пункт напрямую зависит от эффективности первого);прежде чем проводить федерализации по канадской или швейцарской моделями, сначала Украина должна экономически превратиться в Швейцарию или Канаду;развитие чувства единства между всеми украинцами, консолидации граждан, в т.ч. политическая стабилизация, решение спорных вопросов общества и т.д..
В ближайшие 10-15 лет федерализация опасна для Украины, потому что:

отсутствует широкая поддержка и информатизация граждан о подробностях этого процесса;отсутствуют необходимая законодательная база и другие многочисленные реформы;существуют высокие риски, что деструктивные внутренние и внешние факторы могут повлиять на процесс распада страны;федерализацию часто используют для достижения своих целей различные политические силы, фактически шантажируя население Украины и подменяя смысл этого явления недолговременными лозунгами.
Альтернативой федерализации в современное время для Украины является:

расширение прав местных советов с помощью реформ со стороны центральной власти (постепенная децентрализация);усиление финансово-экономической автономии регионов в рамках унитарного государства, совершенствование системы бюджетных отношений между центром и регионами;курс на субсидиарнисть  — принцип, согласно которому задачи должны решаться на возможно удаленном от центра уровне, т.е. там, где их решение наиболее возможно и эффективно;эффективное развитие гражданского и экономического самоуправления там, где оно исторически существовало веками, например, в рамках Магдебургского права.

Заключение. Практическая польза от федерализации — неочевидна, риски — слишком велики. Мнение, что подобную систему можно реализовать благодаря политической воле в ближайшие 5-10 лет — опасное заблуждение, потому что федерализация — это долговременная масштабная административно-территориальная, судебная и бюджетная реформа, четкое построение формулы взаимоотношений «центр-регионы». Ее быстрый процесс в условиях экономической, политической и социальной нестабильности может вызвать гражданский коллапс, потерю государственности и независимости. Автор статьи напоминает, что главной слабостью граждан Украины является неумение выбирать правильных руководителей и слепое доверие радикально-националистическим и пророссийским партиям: плохая информатизация украинцев, ошибочный выбор привели к появлению проамериканского Ющенко в 2004 г. и пророссийского Януковича в 2010-м; бомбы замедленного действия в виде неистовой Витренко, радикального Тягнибока, самоуверенного Яценюка, устаревшего Симоненко, хитрого Мороза и упорной Тимошенко; кучи кукол, которыми являются десятки современных политических новообразованных сил. Рост влияния региональных элит и массовое разочарование украинцев в своих идеалах повышает вероятность появления на политической арене украиноцентристской (универсальной) партии или блока «всеобъемлющего типа» (catch-all party) в 2014-2016 гг. Если же этого не произойдет… что ж, спаси тогда, Боже, Украину!

V. Источники