Верховная Рада: одна голова — хорошо, а две — много!

В этом году Украина отметила семнадцатый день рождения своего Основного Закона, который может оказаться и последним.

В этом году Украина отметила семнадцатый день рождения своего Основного Закона, который может оказаться и последним. По крайней мере, судя по недавним заявлениям Конституционной ассамблеи, главный документ страны может родиться заново, а вместе с ним может обновиться и структура Верховной Рады, пишет onsmi.net

Парламент — за борт?

Похоже, украинскую Конституцию готовят к довольно серьезным изменениям. Об этом свидетельствует решение координационного бюро Конституционной ассамблеи (от 23 апреля 2013 г. №14): «Об образовании Рабочей группы по подготовке проекта Концепции внесения изменений в Конституцию Украины».

Что это будет за концепция, пока точно прогнозировать сложно. Пока что можно сказать лишь одно: при решении данного вопроса главная роль отводится именно народу, а не его «слугам» (которые до сих пор находятся в стороне от сего процесса).

Де-юре ничего противозаконного в этом нет: согласно решению Конституционного Суда от 5 октября 2005 года (по делу об осуществлении власти), народ как носитель суверенитета и единственный источник власти может реализовать свое право определять конституционный строй путем принятия Основного Закона на всеукраинском референдуме. Более того, судьи КС пришли к выводу, что результаты народного волеизъявления являются обязательными для выполнения.

Такая же позиция закреплена и в ст.4 Закона «О всеукраинском референдуме»:

«1. Президент Украины провозглашает всеукраинский референдум по народной инициативе, если он инициирован с соблюдением установленных Конституцией и законами Украины требований об организации и порядке проведения всеукраинского референдума по народной инициативе.

2. Результаты народного волеизъявления на всеукраинском референдуме являются обязательными».

Далее в ст.16 Закона говорится о «реализации украинским народа своего права определять конституционный строй в Украине путем принятия новой редакции Конституции Украины на всеукраинском референдуме». Что касается Верховной Рады, то она в данном случае оказалась вообще «за бортом» конституционной реформы. Каковы же правовые последствия всеукраинского референдума по народной инициативе?

Ответ находим в ст.95 Закона:

«1. Результаты народного волеизъявления на всеукраинском референдуме по народной инициативе являются окончательными и не требуют утверждения или одобрения любыми органами государственной власти и являются обязательными для выполнения гражданами Украины, органами государственной власти Украины, которых оно касается и к полномочиям которых оно отнесено.

2. Новая редакция Конституции Украины вступает в силу со дня объявления Центральной избирательной комиссией результатов всеукраинского референдума об одобрении новой редакции на всеукраинском референдуме».

Одну голову рубим, а две — растут

Фактически (и юридически) всенародный референдум «поможет» превратить обычных граждан в экспертов-конституционалистов. Но если народу действительно будет уготована такая роль творца Основного Закона, то что же ожидает его «слуг»?

Согласно политпрогнозам, нынешняя Верховная Рада долго не протянет. Об этом, кстати, недавно заявил директор российского Международного института политической экспертизы Евгений Минченко: по его мнению, Украину ждет очередная «перезагрузка политической системы». Такую же точку зрения озвучил и спикер Владимир Рыбак: он считает, что в условиях частого блокирования работы законодательного органа нужно поднимать вопрос о «его самороспуске или обращения с таким предложением к президенту, который имеет право распустить парламент».

Но для этого должна вступить в силу ст.90 Конституции: «Президент Украины может досрочно прекратить полномочия Верховной Рады Украины, если в течение тридцати дней одной очередной сессии пленарные заседания не могут начаться». Толкование данной нормы зафиксировано в решении Конституционного Суда (от 19.05.2004 г.): «Возникновение у Президента Украины права на досрочное прекращение полномочий Верховной Рады Украины связано не с количеством пленарных заседаний, а с количеством дней, в течение которых пленарные заседания не могут начаться».

По мнению судей КС, «пленарные заседания не могут начаться» означает следующее: они «не могут начаться из-за несоблюдения порядка работы Верховной Рады Украины, установленного Конституцией Украины и Регламентом Верховной Рады Украины, что делает невозможным осуществление парламентом конституционных полномочий единого органа законодательной власти в Украине».

Таким образом, если после возвращения из летних отпусков какая-либо депутатская группа или фракция будет блокировать парламентскую трибуну в течение одного месяца, то «смертный приговор» будет вынесен всему составу Верховной Рады. Очевидно, в сложившейся ситуации действующий президент вряд ли захочет воспользоваться своим «роспускным» правом: по действующему законодательству такие перевыборы, по сути, ничего не изменят.

А вот после всенародного волеизъявления политкартина существенно изменится: новая (предусматривающая референдум) Конституция может послужить фундаментом для создания нового… двухпалатного парламента. Кстати, впервые об этом сценарии (на официальном уровне) было заявлено еще во время «царствования» Виктора Ющенко.

Напомним, как тогда прокомментировала эту инициативу представитель президента Украины в Конституционном Суде

Сегодня г-жа Ставнийчук уже прочно сидит на двух «стульях»: является секретарем Конституционной ассамблеи и руководителем Главного управления по вопросам конституционно-правовой модернизации Администрации Президента. И, разумеется, ее позиция по-прежнему остается неизменной: дескать, «двуглавый» парламент — сбалансированный механизм сдержек и противовесов во всех ветвях власти.

«Двуглавый» вирус

Идея о двухпалатном парламенте наверняка придется по душе представителям местного самоуправления, в первую очередь губернаторам. Они могут воспринять это как механизм для создания возможного консенсуса региональных элит с целью единения нации.

Сторонники такой инициативы могут сказать, что 30% парламентов в мире — «двуглавые». Это правда, но не вся. В федеративных государствах наличие двухпалатного парламента логично обосновано и не вызывает критики. А в унитарных странах Европы (Франция или Великобритания), где законодательные органы образовались в период феодализма как сословно-представительские собрания, — это дань традиции (такая же, как и сохранение кое-где монархии). Англичане любят старые традиции, старых политиков, старую кожу, старое дерево и т. д.

Там, где парламенты возникали позже, двухпалатность нередко заимствовалась вместе с другими элементами политического устройства; колонии создавали по «образу и подобию» метрополий, слаборазвитые страны копировали высокоразвитые, «младшие братья» — «старших». Вот так и получилось, что несколько унитарных стран постсоциалистического пространства «посадили себе на шею» ненужных им «двуглавых» парламентских чудищ.

Но в государственном устройстве, как и в живом организме, всякий ненужный орган деградирует и постепенно атрофируется (чтобы на него зря не тратили живительные силы). Как утверждают авторы авторитетного издания «Парламенты мира», практика двухпалатного парламента показала, что вторая палата способна лишь задерживать и усложнять выполнение законодательных функций.

В XX веке много стран с устоявшимся политическим строем (Дания, Турция, Новая Зеландия, Португалия, Швеция и др.) отказались от этого дорогостоящего органа — двухпалатного парламента. А некоторые государства отказались от него еще XIX веке. К примеру, в Греции он просуществовал всего 21 год (1843-1864 гг.).

Отсюда вывод: сегодня нужно думать не о перекраивании Конституции (и введении двухпалатного парламента), а об отмене заградительного пятипроцентного голосового барьера и отказе от монополии нескольких мегапартий, которые, по сути, уже «приватизировали» Верховную Раду.

Убить дракона! В зародыше…

В нынешней ситуации необходимо добиться разумного соотношения между количеством депутатов и численностью избирателей: в Украине оно ниже среднеевропейского. Например, шведский парламент в соответствии с конституционной реформой-1969 был преобразован из двухпалатного в однопалатный: там работают 367 депутатов (при 8-миллионном населении страны). Благодаря этому быстро построили знаменитый «шведский социализм», достигнув одного из самых высоких уровней жизни в мире.

А мы (в отличие от шведов) нуждаемся в гораздо большом объеме изменений законодательной базы. Удастся ли нам достичь высоких результатов, если верхняя палата будет затормаживать работу нижней? Спасением Украины является только однопалатный парламент, формирующийся на пропорциональной основе, но без заградительного барьера (так будут сочетаться лучшие стороны пропорциональной и мажоритарной избирательных систем).

Но, к сожалению, эта теория не подкреплена сегодняшней политпрактикой. Вместо того, чтобы выступать против «двухпалатной» идеи, наши народные избранники делают все возможное (и невозможное), чтобы… ее таки реализовать — путем дискредитации ныне существующего (однопалатного) парламента. По количеству срывов законодательного процесса Верховная Рада VII созыва уже побила все рекорды (по сравнению с прошлыми парламентскими созывами).

В мае-июне текущего года противоречия между оппозицией и властью еще больше обострились. Удастся ли им достигнуть согласия при решении жизненно важных вопросов уже после летних каникул? Увы, о положительных ответах говорить не приходится. Де-факто Украина продолжает топтаться на пороге досрочных парламентских перевыборов.

Дальнейшее блокирование Верховной Рады чревато тем, что у президента появятся основания для ее роспуска. Катализатором этого процесса может послужить, к примеру, срыв сроков для обсуждения и принятия архиважного закона — очередного проекта госбюджета.

В таком случае «перезагрузка» на Грушевского произойдет уже в следующем году: ближе к лету, утомившись от депутатских разборок, глава государства, возможно, предложит свой вариант — вынесет новый проект Конституции на всеукраинский референдум.

А вот после всенародного одобрения, заручившись поддержкой многомиллионной армии избирателей, глава государства сможет со спокойной душой распустить «однопалатный» парламент, а двухпалатный — выберет народ.

Если же весь этот политический сыр-бор затянется до начала декабря-2014, тогда у провластного кандидата в президенты появится реальный шанс на победу: его соперники, не успев отдышаться от парламентских перевыборов и междоусобиц (характерных при борьбе за голоса электората), вряд ли смогут собрать необходимые средства и мобресурсы, а тем более выступить единым фронтом во время решающей битвы за президентское кресло в 2015 году…

Чтобы не допустить такого развития событий, оппозиции следует не играться в блокирование трибуны, а действовать более конструктивно и слаженно. В противном случае на смену однопалатному парламенту придет двухпалатный, в котором верхнюю палату могут занять губернаторы, а нижней (депутатской) — отведут второстепенную роль. Так не лучше ли совместными усилиями убить этого дракона еще в зародыше?