Что останется от Украины до 2014 года?

Авторы изменений в Конституцию из еще не созданной «суперширокой» коалиции должны осознавать: новый Основной Закон будет работать только до следующих парламентских выборов.

Дальше, судя по всему, нас ждет очередная, традиционно болезненная конституционная реформа. Впрочем, нынешних реформаторов это не особо заботит – они занимаются вопросами, требующими решения здесь и сейчас.

Украинский избиратель – то ли в силу политической инфантильности, то ли из-за своей банальной некомпетентности – воспринимает роль главы государства в системе органов государственной власти чересчур буквально. Для абсолютного большинства наших земляков фигура президента остается архетипичной, олицетворяющей высшую государственную власть и имеющей влияние практически на все политические, экономические и социальные процессы, происходящие в государстве.

И это не удивительно – до 2004 года институт президентства в Украине действительно выполнял ключевую роль в машине государственной власти, подчас перебирая на себя функции и полномочия, не относящиеся к его компетенции, а попросту волюнтаристски трактуя Конституцию и законы в свою пользу. Не изменилась ситуация в концептуальном смысле и после внесения изменений в Основной Закон: да, полномочия главы государства в ряде сфер были заметно ограничены в пользу правительства, однако рычаги влияния на Кабмин у президента остались более чем серьезные. И самое главное – в обновленной Конституции так и не нашлось места для того, чтобы прописать понятие и реальные механизмы ответственности главы государства за свои действия. По сути, президент, даже с «обрезанными» полномочиями, в отечественных условиях оставался ключевым центром государственной власти, существенно влияя на функционирование всего ее механизма.

У среднестатистического украинца есть и еще одна причина «возвышать» президента. Дело в том, что если речь идет о «зарубежном опыте», то «на слуху» в отечественном информпространстве сплошь и рядом находятся лишь сильные президенты – вроде российского, американского или, на худой конец, французского. Вот «маленький украинец» и привыкает к тому, что президент как таковой – это обязательно фигура сильная, влиятельная, без согласия которой довести до конца любую мало-мальски серьезную политическую игру очень проблематично.

Значительно реже в Украине вспоминают о том, что президенты вообще-то бывают и другими. Во множестве парламентских республик роль главы государства в политической системе является не то что не доминирующей, а то и второстепенной по сравнению с ролью главы правительства, спикера парламента или даже лидера парламентской фракции. И – смеем уверить – эти системы стабильно работают, они доказали свою состоятельность временем. Более того, стабилизирующая, «антикризисная» функция, исполняемая в этих системах Президентом, как раз и является одной из ключевых причин их эффективности.

Мировая практика

От украинских политиков и политологов время от времени приходится слышать, что в Германии, Италии, Эстонии и других парламентских республиках роль главы государства сведена к нулю. Он, дескать, выступает лишь «свадебным генералом» в играх тамошних премьеров, канцлеров и в активной политике участия не принимает. А поскольку полномочия такого главы государства ничтожны, то и тратить бюджетные деньги на его всенародные выборы не стоит – президенты в парламентских республиках выбираются на непрямых выборах: либо парламентом, либо специально созываемой коллегией выборщиков.

Назвать утверждение об абсолютной слабости таких глав государств справедливым можно лишь отчасти. С одной стороны, президент в парламентских республиках действительно имеет сильно ограниченное влияние на осуществление исполнительной власти; исходящие от него документы, как правило, должны скрепляться подписью главы правительства или министра, отвечающего за их выполнение; зачастую такой глава государства не имеет реальных механизмов для реализации своих даже формально прописанных в законодательстве полномочий.

Типичный набор наиболее часто применяемых полномочий такого главы государства: подписание принятых парламентом законов, формальное участие в назначении высших государственных чиновников, прием аккредитационных грамот у послов других государств, осуществление помилования, жалование государственных наград.

Однако, с другой стороны, такой президент имеет целый ряд полномочий, в определенных обстоятельствах становящихся критично важными для функционирования системы государственной власти в стране.

Например, как правило, такие президенты имеют право прямого влияния на законодательный процесс в своих странах. Так, президент Эстонии вправе наложить вето на принятый парламентом закон, а бундеспрезидент Германии – опротестовать любой принятый закон перед Федеральным Конституционным судом по мотивам его неконституционности.

Существенными являются кадровые полномочия таких глав государств. Президент Италии, к примеру, обладает правом назначения трети состава Конституционного суда, а избираемый в ходе непрямых выборов президент Индии вообще имеет в этой области широчайшие возможности: он назначает губернаторов штатов, главного судью, генерального прокурора и других высших государственных служащих.

Крайне важной роль главы государства в этих странах становится в условиях кризисов различного характера. Помимо того, что такие президенты, как правило, имеют полномочия для назначения в своих странах чрезвычайного положения, они могут обладать некоторыми специфическими «антикризисными» возможностями. Например, в Индии глава государства имеет право объявить в стране чрезвычайное положение в области финансов, а в Германии – в исключительных случаях – так называемое «состояние законодательной необходимости», при котором федеральные законы могут приниматься без участия нижней палаты парламента – Бундестага.

Именно главам государства, в конечном итоге, как правило, принадлежит последнее слово в решении политических кризисов в своих странах. В тех же Эстонии, Германии, Италии и других государствах в определенных Конституцией случаях президент лично принимает решение о роспуске парламента, становясь тем самым активным участником политического процесса.

Впрочем, в связи с этим следует заметить одну немаловажную деталь: Президенты в парламентских республиках пользуются своими «важными» полномочиями не слишком активно. Как правило, такие главы государств подчеркнуто аполитичны, они сознательно не принимают участия в играх, инициированных собственно политическими игроками, и ограничиваются амортизирующей, стабилизирующей ролью в системах государственной власти своих стран, действуя в постоянном взаимодействии с ключевыми политическими игроками. Иными словами, использовать свои и вправду довольно ограниченные полномочия по максимуму они не стремятся – им это просто неинтересно. Поэтому называть таких президентов слабыми – не очень корректно. Такие главы государств, не имея возможности (да и желания) демонстрировать свою собственную «силу» или «слабость», как правило, работают на всю систему целиком, на ее общий результат.

Три «орешка» для Януковича

В Украине о «слабых Президентах» отечественные топ-политики начали говорить относительно недавно. Весной прошлого года «вдруг» оказалось, что сторонницей превращения нашего государства в парламентскую республику, и, соответственно, «урезания» полномочий Президента, является премьер-министр Юлия Тимошенко. Примерно в то же время о необходимости усиления парламентаризма в Украине заявил лидер оппозиции Виктор Янукович.

Поговаривали, что сокращение полномочий президента и, соответственно, перенос выборов главы государства в парламент – это уже согласованные пункты новой Конституцией, разработанной юристами этих политических лагерей под чутким кураторством Виктора Медведчука…

Тема возможного переноса президентских выборов в парламент не утихла до сих пор, и будет оставаться актуальной до середины июля – конца текущей парламентской сессии, на которой принятие этих изменений в Основной Закон еще будет иметь хоть какой-то политический смысл. Ведь очевидно, что начинать процесс конституционных изменений осенью, уже во время президентской избирательной кампании, никто не станет.

С одной стороны, для всех очевидно, что политическая система Украины нуждается в модернизации, и уже хотя бы поэтому приближение ее к шаблону, вполне успешно опробованному в тех же Германии или Италии, нужно только приветствовать.

С другой стороны – так же очевидно, что для инициаторов превращения нашего государства в парламентскую республику цель модернизации политической системы является второстепенной. Значительно больше их заботят объективные трудности, связанные с возможными плачевными последствиями участия топ-политиков в президентских выборов-2010. Иными словами, если ни у Юлии Тимошенко, ни у Виктора Януковича нет уверенности в том, что им хватит ресурса (как электорального, так и чисто материального) для выигрыша кампании по нынешних правилам, то почему бы «под шумок» не поменять эти самые правила? И не переписать Конституцию, в уме меняя в ее новой редакции «Президент» на «Янукович», а «премьер-министр» – на «Тимошенко»?

Именно поэтому в случае успеха украинских заговорщиков, парламентская республика отечественного разлива будет в корне отличаться от своих европейских прототипов по сути. Ведь и в самом деле, согласиться на роль европейского «парламентского президента» – наблюдателя за происходящим в большой политике, амортизатора, но отнюдь не разводящего в политических конфликтах – вряд ли предел мечтаний Виктора Януковича.

Собственно, в этом и состояла (или состоит) проблема творцов нового проекта Конституции: полномочия избранного в парламенте Президента, с одной стороны, очевидно должны быть меньшими нынешнего набора возможностей главы государства, а с другой – их объем должен выглядеть настолько внушительно, дабы у того же Януковича не пропала мотивация участвовать в сем плане.

Обезопасить лидера Партии регионов от маргинализации авторы обновленного Основного Закона могут по нескольким направлениям. Первое из них обеспечить проще всего: в новой Конституции фигура президента должна сохранять свое ключевое символическое значение для системы государственной власти. Иными словами, именно президент должен носить гордое звание Главы Государства и Верховного Главнокомандующего, пользоваться всеми церемониальными благостями вроде вручения нот послам и награждения тех сограждан и иностранных товарищей, кого президент самолично будет считать достойным государственной награды.

Второе направление для приложения усилий выглядит посерьезнее, ибо речь идет о кадрах. В идеале нынешние кадровые прерогативы президента должны быть сохранены по сути, но не обязательно законсервированы по форме. Иными словами, глава государства должен будет иметь влияние на как можно большее количество кадровых назначений в государстве – чтобы сберечь баланс между премьерской и президентской политическими командами. А прямым или опосредованным будет это влияние – вопрос десятый. Главное – чтобы без согласия президента во внеправительственном секторе системы власти осуществить любое более или менее важное кадровое назначение было невозможно, и, таким образом, вся многострадальная кадровая горизонталь основывалась на компромиссе между двумя лидерами крупнейших политических команд страны. Взамен на доступ к определению кадровой политики на государственном уровне Президенту, очевидно, придется пожертвовать частью своих полномочий, касающихся влияния на сферу исполнительной власти.

Наконец, третий «орешек» для нового президента – это возможность прямого влияния на поточный политический процесс. Во-первых, речь идет о конституционно гарантированной возможности налагать на принятые парламентом законы вето. Учитывая, что лидер Партии регионов с оговорками, но таки контролирует более трети корпуса народных депутатов, он, оказавшись в президентском кресле, сможет держать в руках бразды контроля на законодательным процессом. Во-вторых, это четко прописанная в Конституции возможность в определенных случаях распускать Верховную Раду – само наличие этого полномочия резко повышает роль главы государства в решении любых политических конфликтов, могущих возникнуть в государстве.

В случае, если все эти моменты творцам новой Конституции удастся имплементировать в текст Основного Закона, система, задуманная ими, имеет все шансы заработать. И, более того, не исключено, что она будет функционировать эффективно. Есть только одно «но» – базироваться она будет на системе сдержек и противовесов не между ветвями власти, а между двумя крупнейшими политическими игроками. И будет ли эта система власти работать в ситуации, когда на месте президента и премьера окажутся вовсе не те люди, под которых она была написана – вопрос еще тот…

А дальше – катастрофа?

И вправду, в случае, если ландшафт Верховной Рады в результате ближайших парламентских выборов поменяется, и две крупнейшие партии утратят контроль над конституционным большинством голосов (а такой сценарий отнюдь не представляется невероятным) функционирование парламентской республики, выписанной под эти партии станет очень и очень затруднительным.

Прежде всего, такому парламенту будет крайне сложно избрать нового президента. Если в раскладе «на двоих» как бы все ясно: один из участников большого договора получает должность главы государства, а другой – премьера, то в случае появления «третьего», а то и «четвертого», формат договоренностей изменится до неузнаваемости. И если за последние годы мы неоднократно становились свидетелями того, как сложно в Раде наскрести простое большинство для какого-либо принципиального голосования или для формального создания коалиции, то можно только представить себе, с какими трудностями столкнутся творцы квалифицированного большинства, необходимого для парламентского избрания президента.

Не исключено, что в рамках следующего парламента аккумулировать триста голосов в поддержку любой кандидатуры вообще будет невозможно. Что делать в этом случае? Ответ на этот вопрос подсказывает банальная логика: если парламент не в состоянии избрать президента, президент распускает парламент. Вроде бы, звучит по-европейски. Однако если в цивилизованной Европе роспуск парламента и новые выборы традиционно воспринимаются как быстрый, шоковый путь к политической стабилизации, то будет лишним напоминать, что в отечественных политических реалиях такой шаг лишь расшатает систему государственной власти и дестабилизирует обстановку в обществе и политикуме…

Не исключен и такой вариант, когда и повторные выборы парламента не дадут ответа на вопрос, где же изыскать искомое квалифицированное большинство для избрания Президента – ведь политический раскол украинского общества практически на пополам никуда от изменений в Конституцию не исчезнет. Что тогда? Проводить еще и еще одни досрочные парламентские выборы? Жить без президента?

На этом проблемы новой системы власти не заканчиваются. В случае, если новый президент, в отличие от Виктора Януковича образца 2009 года, не будет опираться на депутатскую фракцию численностью свыше 150 депутатов, а следовательно утратит монополию на контроль над законодательным процессом, в политической системе государства возникнет перекос. Речь идет о несоответствии выписанных под конкретного президента широких возможностей главы государства, прежде всего в кадровой сфере, и его реальной роли в политической системе, определяющейся степенью влияния на парламент. Другими словами, личность, не подкрепляющая свой статус эксклюзивным доступом к парламентскому «блокирующему пакету голосов», «не достойна» тех полномочий, которые выбил для себя ее предшественник, Янукович-2009.

Это несоответствие с большой долей вероятности станет корнем новых политических конфликтов, фронты которых можно обозначить уже сегодня. Конечной целью премьера – полноправного главы исполнительной власти – станет отвоевание у президента его полномочий, а инструментом этой борьбы станет сколачивание в парламенте антипрезидентского конституционного большинства. Задачей президента будет максимальное использование своих конституционно гарантированных возможностей для того, чтобы не допустить собственной политической маргинализации. На выходе имеем войну между правительством и Банковой, причем, кажется, еще более горячую, чем все предыдущие конфликты – ведь новая Конституция предельно разграничит арсеналы инструментов, доступные для использования каждой из воюющих сторон…

Следует сказать, что конфликтогенность новой структуры власти вне «тепличных» условий, когда пост президента занимает человек, под которого этот пост выписан, а Верховная Рада, по сути, контролируется двумя людьми, находящимися на вершине властного Олимпа, очевидна для творцов этой системы. Активно обсуждаемый мораторий на парламентские выборы не то до 2012, не то до 2015 года, который якобы должен быть прописан в Переходных положениях новой Конституции, следует рассматривать не только как способ дать электорату двух крупнейших политсил «привыкнуть» к новой конфигурации парламентского большинства. Это еще и средство оттягивания неминуемых катастрофических последствий для системы государственной власти страны малейших изменений во властной структуре Украины. Хотя уже сегодня можно указать единственное решение проблем, которые неизбежно возникнут в новой Украине – парламентской республике. Нужно будет еще раз проходить через болезненный процесс внесения изменений в Конституцию, еще раз перекраивать Основной Закон в ответ на его несоответствие существующим в стране политическим реалиям, в которых, вполне возможно, уже не будет места ни для Виктора Януковича, ни для Юлии Тимошенко…

Возможно, тогда идеологи новых изменений в Конституцию Украины учтут опыт предыдущих перекраиваний Основного Закона и наконец перестанут руководствоваться в своих наработках стремлением адаптировать политическую реальность под конкретных политиков, волею судьбы оказавшихся на властном Олимпе. А Конституцию, написанную ими, не придется переделывать после любых выборов независимо от их результата.