Кому нужна федерализация Украины?

Реальные политические практики любых «партий власти» или коалиций на их основе свидетельствуют об отсутствии комплексного политического интереса в децентрализации у любой политической партии Украины.

Политическая дискуссия относительно взаимоотношений в плоскости «центр – регионы» в Украине не утихает. Еще в начале периода независимости страны импульс модели федеративного устройства Украины задал лидер Народного Руха В. Черновол. Административно-территориальное устройство Украины еще не было закреплено на законодательном уровне. Права на территориальную автономию выдвинула еще во времена УССР (1990 год) Крымская область. На фоне этого только что созданное независимое Украинское государство вступило в фазу демонтажа социальных институтов советской эпохи и, в первую очередь, институтов государственной власти и экономики. Начиналась «региональная вольница».

Интересы элитных групп в формировании взаимоотношений между центром и периферией исходили из: а) традиций, обусловленных политической географией страны; б) ситуативных политических возможностей; в) привычных и хорошо апробированных моделей государственного управления из недавнего прошлого. Поэтому центральная власть в Украине, высшие должности в которой занимали выходцы из разных регионов, стала воспроизводить по отношению к регионам приблизительно такую же модель, которую в свое время использовал союзный центр относительно республик СССР.

Когда днепропетровская группа во главе с Л. Кучмой заняла и усилила свои позиции в Киеве, центральная власть сделала все для установления наибольшего контроля над регионами (до уровня районных государственных администраций включительно) путем ослабления областных Советов и органов местного самоуправления низших уровней. Это стало «отправной точкой» в формировании «фасадного» характера украинской демократии. В дальнейшем контроль над институтом региональной власти со стороны центра (независимо от того, какие региональные группы попадали в центральную власть) только усиливался.

Можно проследить периоды интенсификации кадровых перемещений в региональной власти: в течение 1999 г. (25 назначений), в начале 2005 г. (51 назначение), марте-мае в 2010 г. (практически во всех регионах страны были замененные губернаторы). Соответственно, за заменами руководителей регионов «тянутся» кадровые перемещения по всей вертикали института региональной власти, по крайней мере до районного уровня. Это свидетельствует о наличии интереса со стороны центра и сильных региональных групп в установлении большего контроля над всеми другими регионами страны через кадровые механизмы. Именно в пределах этого интереса Киев во времена президентства Л. Кучмы осуществлял стратегию распространения своего влияния в центральном и южном макрорегионах.

Киевом на то время выстраивался своеобразный «водораздел», который должен был бы обеспечить баланс сил центральной власти между сильными региональными группами Востока и Запада при опоре на Юг и Центр. С 2005 года кадровые интересы центра в регионах носили менее системный и более ситуативно-тактический характер (ревизия кадрового резерва, удовлетворение кадровых потребностей сторонников, волюнтаризм в кадровой политике и тому подобное).

Отдельные регионы сопротивлялись жесткой политике Киева в подчинении всех институтов региональной власти в единственную вертикаль власти. Фактически регионы пытались противостоять попыткам центра превратить их в сплошную периферию.

В первую очередь, опротестовывались изменения политического характера (усиление кадровой селекции центра в регионах, ограничение полномочий региональной власти и тому подобное). Экономические причины центробежных интересов региональных элит проявлялись преимущественно в периоды обострения политических взаимоотношений (ноябрь-декабрь в 2004 г.).

Главной составляющей центробежных интересов политических субъектов была и есть власть, а экономические составляющие имели второстепенный характер. Власть дает возможность формирования, наращивания и сохранения капиталов. Поэтому для региональных политических элит интересы власти являются первичными, на фоне которых экономические интересы региональных сообществ являются производными и вторичными.

Показателем отсутствия реальных центробежных интересов у главных политических игроков в борьбе за центр (невзирая на то, что все они представлены региональными элитными группами) являются данные Государственного комитета статистики Украины относительно соотношения центрального и местного бюджетов (табл. 1).

Динамика структуры бюджетной системы Украины

Из года в год часть центрального бюджета только увеличивалась, что происходило за счет сокращения части местных бюджетов. Однако бюджетная система Украины иногда демонстрировала нестабильность. В 1998 году проходили выборы депутатов в Верховную Раду Украины, что, очевидно, требовало определенных уступок регионам со стороны центра. Кроме того, в августе того же года Украина почувствовала на себе последствия Азиатского экономического кризиса, в условиях которого сложились благоприятные обстоятельства для предоставления регионам больших свобод при формировании собственных бюджетов.

Кстати, в условиях мирового финансово-экономического кризиса 2008-2009 гг. именно такой сценарий решения бюджетных проблем страны (увеличение части местных бюджетов и, соответственно, частичное перенесение на них социальных расходов) рассматривался Кабинетом министров во главе с Ю. Тимошенко в конце 2009 г.

Следовательно, центр соглашался на усиление регионов лишь в определеные критические моменты. При более-менее стабильных условиях центр (с любой региональной группой во главе) не проявлял никакого стремления ослабить свои властные полномочия в интересах регионов.

Поэтому высказывание о центробежных стремлениях сильных политических центров и политических сил, которые с ними связаны, весьма спорно. Даже провозглашение декларацій федералистского характера в ноябре-декабре 2004 года региональными элитами Востока и Юга в Харькове и Северодонецке имели, скорее, характер политического давления без конкретных намерений, чем продуманной программы действий (что и доказала дальнейшая политическая практика).

Основные политические силы в той или иной форме декларируют в своих программных документах положение о децентрализации власти и усилении местного самоуправления. О функциональном усилении роли местных Советов идет речь в программах всех основных политических партий Украины. Предлагаются разнообразные механизмы реализации государственной политики в интересах регионов и местных общин. Усиление местных общин через изменение системы налогообложения в интересах местной власти предлагают программы СПУ и Народной партии. КПУ является сторонником политических реформ и внедрения системы Советов трудящихся с местного до наивысшего уровня.

Фактически все основные политические силы страны декларируют в непрямой форме принципы децентрализации власти и расширения прав регионов (такие положения можно встретить даже в программе одного из наибольших оппонентов федеративной модели ВО «Свобода»). Однако реалии политического процесса в Украине демонстрируют, что проблемы регионов и местного самоуправления используются политическими игроками на уровне деклараций, а механизмы их решения остаются на бумаге.

Имидж наиболее ориентированной на децентрализацию власти в Украине имеет Партия регионов. Однако и ее лидеры относительно отмеченных вопросов занимают неоднозначную позицию, которая, скорее, напоминает политическое маневрирование. С одной стороны, они декларируют необходимость расширения прав регионов и местной власти, исходя из экономической целесообразности (В. Рыбак: «Украина поднимется только через подъем регионов»), культурного многообразия украинского общества (статья Г. Герман об идеологии Украины, основанной на принципах широкой культурной автономии регионов), решения узла социально-политических конфликтов и стабилизации политической системы Украины ( «Манифест федерализма» В. Тихонова и статья В. Колесниченко).

С другой стороны, во время избирательной кампании в 2009 г. в программе «Украина для людей» кандидата в президенты Украины В. Януковича от Партии регионов ни одного слова о федерализации страны не было. В программе были тезисы о расширении полномочий местных Советов и предоставлении им до 60% от сводного государственного бюджета страны. Впрочем, текст Закона «О бюджете Украины на 2010 г.» свидетельствует об усилении тенденций бюджетной централизации, поскольку соотношение расходов из центрального и местных бюджетов составляет 80 и 20 % соответственно.

Партия регионов попыталась создать госструктуру, которая могла бы выражать интересы регионов в центре. В 2007 г. на базе Министерства строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Украины было создано Министерство регионального развития и строительства Украины. В 2010 г. при президенте В. Януковиче был создан консультативно-совещательный Совет Регионов, а вице-премьером по вопросам региональной политики стал В. Тихонов, известный сторонник федеративного устройства государства. При этом особых изменений во взаимоотношениях между центром и регионами не произошло. Более того, тема децентрализации страны более интенсивно поднималась в информационном пространстве представителями Партии регионов в периоды, когда она была в оппозиции. Лозунгом, который четко характеризует отношение Партии регионов (когда она является «партией власти») к децентрализации, является тезис ее лидера и президента страны В. Януковича: «Украина – унитарное государство. Точка».

При рассмотрении высказываний представителей разных политических сил относительно возможностей политики частичной децентрализации были обнаружены некоторые общие моменты, которые можно назвать центробежными интересами конкретных политических сил. Всеми этими политиками (В. Тихонов, И. Винский, А. Матвиенко, Л. Грач, Г. Крючков, В. Рыбак, Г. Герман, В. Литвин, С. Гриневецкий, В. Колесниченко, М. Онищук, С. Соболев, И. Попов, Г. Бурбеза), которые давали большие интервью на тему децентрализации государственной власти за последние три года, высказывалась необходимость решения проблем региональных сообществ и местного самоуправления.

Среди общего декларативного текста можно выделить такие реальные интересы  политических субъектов:

1. Продажа земли в регионах;

2. Передача разрешительных функций (в частности лицензирование) на низшие уровни государственного управления (в настоящий момент эти функции сконцентрированы преимущественно в Киеве);

3. Создание двухпалатного парламента, одна из палат должна представлять интересы регионов;

4. Возобновление мажоритарной избирательной системы. 

В первых трех вариантах центробежных интересов можно найти как позитивные, так и негативные элементы.

Продажа земли может способствовать экономической активности на местах, но не следует лелеять надежды, что от этого выигрывают широкие массы региональных сообществ. Передача лицензирования в местные органы власти упрощает процедуру получения разрешения на предпринимательство, но при этом значительно усиливает рычаги реальной власти региональной бюрократии. Внедрение двухпалатного парламента могло бы способствовать отражению интересов региональных сообществ на общенациональном уровне. При этом уровень политической культуры граждан в регионах не позволяет утверждать это с какой-то уверенностью. Слабая связь элит со своими региональными «материнскими» группами, которые не имеют опыта общественного контроля над деятельностью своих представителей в центре, создает условия, из-за которых риск использования парламентской Палаты регионов для политического давления, блокирование принятия решений и тому подобное является достаточно высоким. 

Политический интерес, связанный с возобновлением мажоритарной системы, отвечает потребностям только политических субъектов, но никак не интересам региональных сообществ. Все разговоры о том, что мажоритарная система будет способствовать ответственности народных избранников перед своими избирателями, не отвечают действительности.

Оценка гражданами степени выражения в парламенте интересов избирателей депутатами, избранными в мажоритарных округах %

Примечание: приведены данные социологического мониторинга «Украинское общество», который проводится Институтом социологии НАН Украины с 1992 г.

Как видно, уверенность граждан, что депутат от их округа способен выразить их интересы в парламенте Украины, в целом за представленный период времени едва превышала барьер в 10%. Привлекает внимание показатель неосведомленности избирателей о том, кто представляет их интересы в высшем законодательном органе страны. Средний показатель части респондентов, которые не знали, кто был избран от их округа, составляет 20,2%. Мажоритарная система доказала свою функциональную неэффективность. Однако она является удобным каналом для получения широких полномочий в центральной власти, что и обусловливает ее соответствие интересам политических субъектов как в центре, так и на местах.

Следовательно, реальные политические практики любых «партий власти» или коалиций на их основе свидетельствуют об отсутствии комплексного политического интереса в децентрализации у любой политической партии Украины. Объективно такой интерес у региональных элит имеется, но он ими плохо осознан. Проекты федерализации и расширения прав местного самоуправления должны учитывать, что среди региональных элит отсутствуют субъекты этого интереса.

Авто: Андрей ЗОТКИН, кандидат социологических наук, научный сотрудник Института социологии НАН Украины