Конституция от Ющенко

Ключевым моментом выступления президента перед парламентом стал анонс новой редакции Конституции. Народных избранников, если судить по реакции, более всего впечатлил двухпалатный парламент. Но в президентском проекте есть еще масса интересных особенностей

Ключевым моментом выступления президента перед парламентом стал анонс новой редакции Конституции. Народных избранников, если судить по реакции, более всего впечатлил двухпалатный парламент. Но в президентском проекте есть еще масса интересных особенностей.

Автора! Автора!

Переписать Основной закон Виктор Ющенко планировал уже давно: не исключено, что с момента вступления в действие поправок, принятых в горячем декабре 2004 года. И последние несколько лет лучшие умы президентского лагеря вплотную занимаются исполнением президентского же желания – с декабря 2007 года в рамках специально созданного Национального конституционного совета. Согласно указу главы государства, основной задачей новосозданного органа была «подготовка концепции системного обновления конституционного регулирования общественных отношений в Украине и проекта новой редакции Конституции Украины». С концепцией и новой редакцией советники не спешили. Периодически в прессе и парламенте мелькали анонсы конституционных изменений, дорогих сердцу Гаранта: то предложение добавить еще одну парламентскую палату, то анонс готовности отказаться от права назначения министров обороны и иностранных дел… И вот, наконец, 31 марта 2009 года появилась возможность в полной мере оценить порыв законодательного творчества Банковой и сочувствующих. И действительно – речь идет уже не о «сезонных» (то есть оправданных в рамках сиюминутных нужд) правках, а новых концепции и редакции. Ведь в той или иной мере, но переписыванию подвергся весь Основной закон.

С учетом сферы интересов, которую демонстрирует украинский политикум, можно было ожидать, что изменения, предложенные президентом, коснутся, в основном, подхода к разделению полномочий между ветвями власти, возможно – избирательной системы, вероятно – правил народного волеизъявления в рамках референдума… Но новая редакция замахнулась даже на святое – концептуальные моменты преамбулы и перечень основных прав и свобод.

Итак, даже поверхностное изучение первых страниц предложенной редакции Основного закона позволяет глазу зацепиться за незнакомые «шероховатости». Например, если ранее в преамбуле отмечалось, что Конституцию от имени народа принимает парламент, то в президентской версии функция единственного источника власти и автора Основного закона возвращена собственно народу. Вероятно, для того, чтобы подобная формулировка звучала солиднее, президенту и понадобились 450 миллионов гривен для организации референдума. Кроме того, из преамбулы вдруг исчез вдохновенный пассаж о том, что Основной закон принимается «осознавая ответственность перед Богом, собственной совестью, предыдущими, нынешними и последующими поколениями». Наверное, «народная» Конституция априори органичнее сочетается с вечными ценностями, чем «парламентская». Доказательством этому может служить некоторое перелицовывание двух первых разделов документа.

Все правее и правее

Кардинальных изменений основных принципов и перечня прав и свобод, естественно не произошло. По большому счету, основные перемены в первых разделах Конституции носят косметический характер – статьи переставлены местами, их текст несколько отредактирован, отдельные абзацы перекочевали с одной страницы на другую… Так, унитарность «покинула» «территориальную» статью, верховенству права теперь посвящена отдельная статья, трансформация административной системы (например, замена «поселков» на «городки», или уточнение, что города с неизвестным пока «энным» количеством населения будут приравнены к областям или районам) заявлена уже в статье три, а человек из «высочайшей ценности» превратился в «высочайшую социальную ценность» и тому подобное. В то же время ряд традиционно спорных моментов остался без изменения: к примеру, «языковая статья» скопирована дословно, а пресловутая отечественная «внеблоковость» как не фигурировала, так и не фигурирует.

Тем не менее, говорить о том, что все изменения соответствуют принципу «от перестановки мест слагаемых сумма не изменяется» было бы несправедливо. Авторы новой редакции сделали ощутимую попытку адаптировать Основной закон к свежайшим веяниям. Подробно расписывается право гражданина на политическую деятельность, ее формы и возможные ограничения, что в связи со слухами о грядущих социальных бунтах, вероятно, с точки зрения законописателей, может быть весьма и весьма оправдано. Появилась отдельная статья, обещающая создание условий для полноценной реализации прав людей с ограниченными возможностями – судя по тексту пояснительной записки, создатели проекта Конституции считают этот пункт одним из важнейших изменений второго раздела, что вполне справедливо. А вот подробная расшифровка равенства прав и возможностей мужчин и женщин остались в действующей редакции Конституции – возможно, авторы сочли, что по пути гендерного равенства украинцы ушли достаточно далеко, чтобы сохранять объемное объяснение того, что это такое.

Наряду с положительными проявлениями реакции на «эпоху» (гарантия тайны электронной переписки, к примеру), в новой редакции Конституции зафиксированы и нейтрально-негативные. Так, ранее право на бесплатное лечение в государственных и коммунальных медучреждениях сопровождалось припиской о том, что их сеть не может быть сокращена – подобное уточнение исчезло. А в статье о праве на образование – наоборот, появилось небольшое дополнение: нынешняя версия – «граждане имеют право бесплатно получить высшее образование в государственных и коммунальных учебных заведениях на конкурсной основе», а потенциальная — расширена словосочетанием «с учетом их личных способностей», что, вероятно, может позволить ужесточить конкурсный отбор.

В целом же «право-свободная» часть новой редакции Основного закона содержит множество не всегда заметных на первый взгляд «кнутов» и «пряников». Согласно президентской версии, правоохранительные органы без решения суда могут задерживать граждан только на 24 часа, а не на 72, как это сейчас… И в то же время во многих статьях, включая и касающиеся свободы слова и совести, появилось такое ноу-хау, как «защита моральности населения», причем необходимость этой защиты может влиять и на реализацию других прав – вплоть до свободы перемещения. Мелочь казалось бы, но, с учетом активной деятельности Национальной экспертной комиссии по вопросам защиты общественной морали (о чем «Подробности» недавно писали) общая тенденция заставляет задуматься… Если повод, конечно, будет сочтен достойным, – ведь куда больший резонанс вызвали другие инициативы президентского лагеря.

Всю власть народу. Двухпалатному народу

Исходя из трансформации раздела «Выборы. Референдум» в «Народное волеизъявление», можно сделать вывод, что Украина готова сделать несколько шагов по дороге к прямой демократии. Помимо традиционных форм высказывания мнения в кабинках для голосования (референдуму добавили полномочий вплоть до отмены законов, а выборы в местные советы решили развести по времени с парламентскими) прибавились еще народная и местная инициатива. Согласно новой редакции народ (источник всей власти, напомним) может без особых проблем попробовать себя в законотворчестве: для этого нужно «всего-ничего» – 100 тысяч подписей для «обычного» закона или полтора миллиона – для конституционных правок. А местные вопросы можно смело решать на местном же референдуме… Но радоваться всецелому расширению волеизъявительных прав рано: пока одной рукой авторы «подарили» возможности решать и выбирать, другой они ограничили право быть избранным. Согласно потенциальной версии основного закона шансов баллотироваться в органы власти одним махом лишены несколько категорий граждан: военнослужащие, прокуроры, судьи, следователи и ряд государственных чиновников – во избежание вероятности морального давления на избирателя, надо полагать.

Вопрос ограничения прав граждан по профессиональному признаку остается на совести создателей новой версии Основного закона. Но большая часть претензий к ней, высказанная внимательными читателями, касается формирования двухпалатного парламента и/или распределения властных полномочий.

Новая версия парламента вызвала самую бурную реакцию народных избранников (о чем «Подробности» уже упоминали). Перечислим основные новшества. Итак, согласно президентским чаяниям, Украине остро необходим двусоставный парламент (причем, если судить по тексту выступления главы государства, главный повод для перемен – «чтоб как в лучших домах»). Нижняя палата – Палата депутатов – должна состоять из 300 человек, избранных по пропорциональной системе с открытыми списками на 4 года. Именно эта палата занимается законотворчеством, формирует правительство и отвечает за его работу.

Верхняя палата – Сенат – включает в себя, как минимум, 81 человек, достигших 35-летнего возраста: по три представителя от каждой области плюс территорий, приравненных в правах к оным – избранных согласно мажоритарному принципу. Кроме этого, пожизненными сенаторами становятся все экс-президенты, если срок их полномочий не был трагически прерван импичментом. Но, если вспомнить начало новой Конституции (а именно – статью 3), где позволяется расширять права густонаселенных городов, можно предположить, что количество сенаторов рано или поздно увеличится…

Верхняя палата, работающая по, как вариант, «американскому» принципу – каждые два года ротация трети состава (итого, одна каденция длится 6 лет), утверждает законы, принятые нижней (обладая, своего рода, правом вето), назначает выборы, утверждает кадровые назначения президента или делает собственные по представлению, снова-таки, главы государства… Кадровые полномочия Сената, вопреки ожиданиям, достаточно широки. По большому счету, представителям верхней палаты на откуп отдаются все основные органы государственной власти – либо полностью (но с президентской подачи) – ЦИК в полном составе, руководство НБУ, руководство части госорганов и так далее, либо право «самоличного» назначения половины состава, например, Совета НБУ или Нацсовета по вопросам телевидения и радиовещания. Ну, и кроме прочего, сенаторы всецело помогают президенту в его основной деятельности – обеспечении институционального порядка и безопасности страны.

А, чтобы ничего не отвлекало, «Конституция Ющенко» сохраняет некоторое подобие депутатской неприкосновенности: задержать или арестовать избранника народа можно, но исключительно с согласия «родной» палаты, да и полномочия его прекратятся только после оглашения обвинительного приговора. Подобный формат презумпции невиновности весьма похвален, но, зная темпы работы украинского правосудия, сложно предположить, что депутаты или сенаторы будут лишаться мандатов по «уголовщине» в заметных масштабах.

Конституцией по дуализму?

Инициатива по внедрению двухпалатного парламента определенно пощекотала нервы власть имущим, но спустя некоторое время большее внимание начала привлекать концепция избавления страны от «дуалистического гибрида», как это назвал Виктор Ющенко, — непропорционального распределения полномочий между правительством и президентом.

Основная часть функций правительства сохраняется в нынешних рамках, если не учитывать, конечно, заметной доли кадровых «потерь». Куда более новаторским же выглядит подход к формированию Кабинета министров. Процедура обещает быть захватывающей.

Согласно мнению пропрезидентских писателей Конституции, формировать правительство (полностью, включая и министров обороны и иностранных дел)   должен победитель парламентских выборов (в этом месте, предположительно, должны были очень оживиться представители Партии регионов). Будущий премьер, уполномоченный партией, должен в 20-дневный срок представить на рассмотрение Палаты депутатов персональный состав Кабмина и программу правительства. Затем в 10-дневный срок «нижние» парламентарии утверждают Кабинет. Если этого не происходит, то президент в течение 3 дней должен передать полномочия по формированию правительства представителю второго номера избирательной гонки. Процедура повторяется. Если и вторая по масштабам фракция не справляется с возложенной почетной задачей (или ей катастрофически мешают остальные депутаты, что для украинских парламентариев давняя привычка), то тяжкий труд по назначению «почти что» премьера переходит к президенту (причем кандидат от главы государства на формирование команды получает 30 дней, а не 20). Если же и ставленник Гаранта «пролетает», то президент с чистой совестью распускает нижнюю палату. Борьба с дуализмом – налицо.

Помимо специфики назначения, функционирование Кабинета министров усложняется некоторыми особенностями бытия. Например, в пику нынешней практике, выражение недоверия Кабмину означает автоматическую его отставку (еще одна мечта Партии регионов, которая уже дважды пыталась «не доверить» страну Юлии Тимошенко). Но есть в бочке дегтя и ложка меда – новая редакция, снова-таки – «как в лучших домах» – позволяет совмещать депутатство с правительственными трудами.

Если деятельность Кабинета министров значительные изменения не постигли, то можно было бы ожидать и повторения подобного для президентских полномочий. На первый взгляд, новая версия Конституции действительно «бьет» по дуализму, делая прерогативой «прямо избранного» (и никакого – «в парламенте») главы государства заведование внешнеполитической и оборонной деятельностью (местами по-прежнему слегка пересекаясь с полномочиями Кабмина), при этом даже решения правительства могут отменяться только «тематические» и после консультаций с премьером. Правда, обиженным Гаранта назвать сложно: помимо тесного сотрудничества с не такой уж и обделенной полномочиями верхней палатой парламента, президенту остается масса приятных бонусов. Только некоторые из них: направление сенаторам широкого перечня чиновников высокого ранга (включая и всех конституционных судей, состав ВСУ и высших специализированных судов подается Сенату Высшим советом юстиции) для утверждения; назначение с одобрения Сената генпрокурора, главы СБУ, главы Службы внешней разведки; создание судов; назначение половины состава Совета НБУ и Нацсовета по вопросам телевидения и радиовещания; сохранение право вето (Палате депутатов трудно позавидовать – законам придется проходить сначала верхнюю палату, а потом и президента)… Президент же возглавляет сохранивший полномочия Совет национальной безопасности и обороны. Зато процедура импичмента обрела более конкретные формы. Это, конечно, если близкий главе государства Сенат утвердит «увольнение».

Кроме вышеупомянутого, изменения коснутся местной власти (например, нынешние администрации превратятся в контролирующие органы), а вся власть на местах достанется советам и их исполнительным органам. Намечены и реформы прокуратуры (которая лишится части полномочий), судебной системы, правоохранительных органов. Согласно конечным положениям, после начала действия этой редакции Конституции предполагается: а) не позже чем через шесть месяцев обеспечить страну новым, двухпалатным, естественно, парламентом; б) создать Высший гражданский и Высший уголовный суды; в) привести реальность в соответствие с новой   Конституцией.

Предложения президентского лагеря уже вызвали дискуссию и политиков, и юристов, и политологов. Вероятность утверждения изменений плавно стремится к нулю: процедура сложна, уровень поддержки президента в парламенте низок, да и не факт, что глобальные изменения успеются все-таки до следующих выборов.  Безусловно, ряд изменений уже давно назрел, и обойтись без редактирования Основного закона невозможно – слишком небрежным и несогласованным в отдельных статьях был предыдущий сеанс. Но все же ряд инициатив вызывает сомнения: как распределение полномочий между двумя палатами (причем степень влияния на верхнюю президента трудно недооценить), так и ряд более «мелких» изменений. Но самое главное – сложно понять, насколько действительно авторам редакции удалось избавить Основной закон от пресловутого дуализма. Извечный вопрос: так президентская или парламентская – эта версия Конституции не решит. Впрочем, похоже, подобная задача и не ставилась. Ясно одно — для главы государства редакция выглядит вполне «уютной»: и как для президента, и как для будущего сенатора.