«100 дней новой украинской власти: какая модель правления формируется?»

Традиционно консорциум независимых аналитических центров осуществляет мониторинг первых 100 дней деятельности новой власти. Такой мониторинг является комплексным анализом шагов различных ветвей власти и их оценкой с точки зрения соответствия

Такой мониторинг является комплексным анализом шагов различных ветвей власти и их оценкой с точки зрения соответствия демократическим нормам и ценностям.

Смена руководящей элиты страны в результате президентских выборов 2010 г. привела к существенным, отчасти радикальным, политическим сдвигам прежде всего в системе управления и внешнеполитических ориентиров, тогда как экономическая была во многом традиционной. Быстрые действия новой власти в ключевых сферах жизнедеятельности общества противоречиво воспринимают общественность, оппозиционные политики и политические силы. К тому же эти действия происходят в государстве, где продолжительный политический кризис (немалый вклад в который внесла и нынешняя власть) серьезно подорвал его состоятельность как института публичной власти. Часто новая власть аргументирует свои действия тем, что она вынуждена принимать решения в ситуации, когда экономика и финансы страны истощены кризисом. Это придает еще большей неуверенности относительно текущей оценки общественностью как действий власти, так и собственного будущего.

Поэтому мониторинг 100 дней деятельности новой власти имеет сегодня чрезвычайно большое значение не только как средство содействия общественной дискуссии вокруг определения актуальных проблем украинского общества и путей их решения новой властью, но и как инструмент определения контуров модели власти (политического режима), формирующейся сегодня в Украине.

Полная версия исследования, содержащего, в частности, конкретные политические рекомендации, будет обнародована отдельно.

Раздел 1. Внутренняя политика и организация власти: волна новаций

Игорь Колиушко, Виктор Тимощук, Роман Куйбида, Александр Банчук, Марьяна Демкова,
Юлия Кириченко, Ярина Журба (все — Центр политико-правовых реформ),
Анатолий Ткачук (Институт гражданского общества)

Новый парламентаризм. Формирование коалиции в Верховной Раде после вступления на пост новоизбранного президента состоялось способом, который накануне даже не рассматривался среди возможных в рамках конституционного поля. Пропрезидентские фракции, не имея в своем составе парламентского большинства, при помощи отдельных народных депутатов из других фракций внесли изменения в регламент Верховной Рады, определив вопреки Конституции, что в состав коалиции могут входить, кроме депутатских фракций, также внефракционные народные депутаты и представители других фракций. Неконституционность этого шага к моменту формирования коалиции была очевидна, ведь Конституционный суд в 2008 г. растолковал, что в состав коалиции депутатских фракций могут войти только народные депутаты, которые входят в состав депутатских фракций, сформировавших коалицию.

Такой способ формирования правительственной коалиции в значительной степени нивелирует народное волеизъявление, ведь избирательная система, по которой были избраны народные депутаты, предполагает голосование граждан за программы политических партий (блоков) и сформированные ими списки кандидатов в депутаты, а не за отдельных депутатов. Поэтому депутаты, избранные от соответствующих политических сил, обязаны действовать во исполнение поддержанных их избирателями программ. Народ не предоставлял народным депутатам мандат отдельно, вопреки воле фракции, входить в коалицию. Это дает основания утверждать, что легитимность коалиции «Стабильность и реформы» и результаты ее деятельности являются сомнительными.

Конституционный суд, несмотря на неизменность положений Конституции и неизменный состав самого суда, принял решение, по смыслу противоположное уже цитированному, определив, что отдельные народные депутаты могут входить в состав коалиции. Такая позиция Конституционного суда вызывает обеспокоенность, поскольку обеспечение верховенства Конституции Украины как Основного Закона государства является его главной и жизненно важной для существования демократии задачей.

В современном формате законодательный процесс теряет свое реальное содержание и становится формальностью, поскольку парламент превратился в цех по утверждению решений узких властных кругов, где отсутствуют полноценные парламентские дебаты, анализ законопроектов, работа над ними в комитетах, их профессиональное обсуждение и усовершенствование. Внесенные законопроекты в подавляющем большинстве становятся законами в неизменной редакции и с нарушением установленной процедуры рассмотрения.

Принятые коалицией законы по смыслу часто не соответствуют задекларированным намерениям и еще больше отдаляют Украину от ценностей, к которым она стремится. К примеру, проект закона «О всеукраинском референдуме», подготовленный якобы для «укрепления правовых основ прямой демократии», несмотря на видимость широкого народовластия, на самом деле воплощает идею референдума как инструмента власти для принятия необходимых ей законодательных решений фактически без участия парламента.

Президент, пропрезидентское парламентское большинство и сформированное им правительство, обладая всей полнотой власти в одних руках, как никогда и никто другой за время независимости Украины, имеют шанс реализовать жизненно необходимые реформы. Однако анализ действий власти, к сожалению, приводит к выводу, что этот потенциал направляется на сворачивание свободы и построение авторитарной модели управления.

Новое правление. Надлежащее правление — один из ключевых факторов успешного развития государства и общества. К сожалению, Украина имеет профессионально несостоятельный, политизированный и коррумпированный государственный аппарат. Однако административную реформу новая власть пока что не поставила на повестку дня, а ее отдельные шаги, определяющие качество правления, вызывают вопросы.

Такой вывод напрашивается уже из оценки самой организации работы Кабинета министров. В частности, состав Кабмина Н.Азарова по общему количеству членов правительства (29 вместо оптимальных 16—18), по количеству вице-премьер-министров (семь), правительственных комитетов (девять вместо предыдущих четырех) раздут и далек от оптимального. Негативом является также возврат к практике назначения «кадровых» служащих на должности министров в МВД и Минобороны. Поэтому правительство не может работать эффективно и вынуждено нарушать даже собственный «регламентный» Закон «О Кабинете министров Украины». Подзаконными правительственными актами ранжированы члены Кабинета министров (сейчас без многих из них можно проводить формально легитимные заседания правительства), а вице-премьер-министрам, вопреки закону, предоставлены функции по координации деятельности центральных органов исполнительной власти. При этом потенциальные компетенционные конфликты между министрами и вице-премьер-министрами, между самими вице-премьер-министрами еще более усложняют процесс подготовки качественных правительственных решений и проведения реформ.

Кабмин, вопреки Конституции и законодательству, по-прежнему не имеет программы деятельности. К сожалению, новая властная команда пришла на должности без предварительно подготовленных наработок и политического видения необходимых реформ. Обнародованный 3 июня проект Программы экономических реформ на 2010—2014 годы может частично выполнить роль стратегического документа. Но пока что неочевидной является корреляция с ним ежедневной практики деятельности властной команды.

Очевидна тенденция фактического восстановления централизованной модели государственного механизма во главе с президентом. Негативом является уменьшение роли правительства в формировании государственной политики, вмешательство президента в сферы ответственности Кабинета министров, повышение вероятности принятия единоличных спонтанных решений. Возможно, такая система дает шансы на оперативность внедрения некоторых инициатив, но вероятность проведения реформ именно в интересах общества крайне низка. Утверждается также закрытость власти, отстранение общественности от реального участия в принятии решений, доминирование личных, бизнесовых и ведомственных интересов.

Затраты на «государственное управление» растут вопреки ранее анонсированным обещаниям экономии средств. Например, только расходы на секретариат Кабинета министров увеличились на 13%, а на отдельные центральные органы исполнительной власти — от 20 до 48%. За анализируемый период образованы два новых центральных органа исполнительной власти и введены десятки дополнительных руководящих должностей.

Система государственной службы остается политизированной и незащищенной. Уволены тысячи служащих, часто вопреки законодательству. Основными мотивами таких «чисток» являются бизнес-лоббирование, партийно-политические факторы и личные отношения. При назначении на должности высшего и среднего руководящего уровней применяется не конкурсный отбор, а, в лучшем случае, инструмент «собеседований». При такой системе нельзя считать позитивом даже ту стремительность, с которой власть заполняет государственные должности в центральных органах исполнительной власти и местных государственных администрациях собственными представителями (хотя многие очевидцы считают это примером высокого мастерства новой команды).

В очередной раз отложено введение в действие усовершенствованного антикоррупционного законодательства. Несмотря на многочисленные декларации и пиар-акции (а именно, создание Национального антикоррупционного комитета), за анализируемый период не принято ни одного системного антикоррупционного решения.

Общей чертой деятельности новой власти является тотальный отказ от разработок (концепций, программ, законопроектов) предшественников. Это в полной мере касается и наработок в сфере реформирования публичной администрации.

Отношения органов власти с частными лицами пока что остаются вне внимания нового президента и правительства. На неопределенный срок откладывается принятие Административно-процедурного кодекса, хотя этот акт должен стать ключевым для упорядочения деятельности чиновничества. Вместо этого некоторыми локальными изменениями в законодательстве (в частности это касается законопроекта №6337) предлагается предоставить дополнительные контрольные полномочия налоговым органам, вводится новый вид проверок, увеличиваются сроки их проведения и т.п. Такие правила только ухудшают условия ведения бизнеса в Украине.

Опасность введения тотального контроля за частными лицами несут в себе положения новой редакции Закона «О предотвращении и противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем » от 19 мая 2010 г. В соответствии с ним Госкомфинмониторинг получил право осуществлять мониторинг всех финансовых операций на сумму 150 000 грн. Также для адвокатов и нотариусов устанавливается обязанность сообщать о соглашениях, заключенных с их участием, что противоречит содержанию и объему их профессиональной тайны. В этом направлении следует рассматривать и инициативу МВД о возвращении практики именных железнодорожных билетов.

Органы обеспечения правопорядка в своей деятельности стали менее открытыми и подконтрольными общественности. В частности, под лозунгом уменьшения затрат сокращены должности помощников по правам человека, а также Управление мониторинга соблюдения прав человека в деятельности МВД. СБУ прекратило рассекречивать свои архивы.

В СМИ стали появляться сообщения о препятствовании органами внутренних дел проведению митингов и собраний, о наличии поручений правительства Киевской горгосадминистрации относительно недопущения в дальнейшем проведения акций протеста возле зданий администрации президента и Кабинета министров; высказывания министра внутренних дел А.Могилева о необходимости проведения митингов в специальных местах за пределами города. Предложения относительно возврата уголовной ответственности за клевету (проект закона №6398, внесенный народным депутатом от коалиции В.Киселевым) могут иметь последствия в виде ограничения свободы слова из-за опасности уголовного преследования.

Даже отдельные проанонсированные инициативы разрабатываются кулуарно, без надлежащих консультаций с общественностью. При этом наличие нескольких членов правительства (самое малое два вице-премьер-министра — С.Тигипко и В.Тихонов; три министра — А.Лавринович, В.Яцуба, А.Толстоухов), занимающихся вопросами административной реформы, существенным образом усложняет реальное реформирование.

Что же касается правопорядка, то деятельность новой власти свидетельствует о попытках ввести тотальный контроль за частными лицами, об ограничении открытости и подконтрольности общественности органов внутренних дел, о системных нарушениях прав лиц на мирные собрания и высказывание своих взглядов.

Новое правосудие. В течение последних лет судебная реформа стала предметом многих разговоров, предвыборных обещаний, но не конкретных дел. Новая власть начала подготовку комплексной судебной реформы с начала. 24 марта 2010 г. указом президента В.Януковича создана Рабочая группа по вопросам судебной реформы. 31 мая президент подал в парламент проект закона «О судоустройстве и статусе судей» (№6450). Его представили как наработки Рабочей группы по вопросам судебной реформы, но в действительности готовился он кулуарно: Рабочую группу использовали исключительно для сбора идей и предложений, а сами ее члены увидели результат «своей» деятельности только в день внесения в парламент. 3 июня Верховная Рада продемонстрировала незаурядную оперативность и одобрила законопроект в первом чтении. Несмотря на ряд положительных моментов, отдельные новеллы законопроекта не соответствуют Конституции, европейским стандартам и могут не только сохранить, но и усилить влияние отдельных политических сил на судебную систему. Наибольшую угрозу представляет отсутствие конкурса при избрании судей на должности в судах высшего уровня; вопреки Конституции расширены полномочия Высшего совета юстиции, состав которого не соответствует европейским стандартам; специальная подготовка судей частично будет возложена на высшие учебные заведения Минобразования и науки, что также не согласуется с европейскими стандартами; значительно ограничено конституционное право на апелляционное и кассационное обжалование судебных решений.

Одновременно с наработкой новой судебной реформы в администрации президента парламент с новой коалицией принял ряд «точковых» законов в этой сфере, которые существенным образом сказались на состоянии обеспечения права на судебную защиту и на независимость судей. Так, в марте 2010 г. вступил в силу подписанный президентом В.Януковичем Закон «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно подведомственности дел, связанных с социальными выплатами». Он был принят 18 февраля путем преодоления вето предыдущего президента. В соответствии с этим законом рассмотрение административных по природе пенсионных споров и споров относительно социального обеспечения стало проходить по правилам гражданского, а не административного судопроизводства. Фактически этим законом существенно уменьшены процессуальные возможности человека относительно эффективной защиты нарушения прав в социальной сфере. В гражданском процессе для пенсионеров и социально незащищенных слоев населения шансов выиграть дело стало значительно меньше.

13 мая 2010 г. парламент принял Закон «О внесении изменений в некоторые законы Украины относительно недопущения злоупотреблений правом на обжалование», которым внесены изменения в Кодекс административного судопроизводства: ныне все дела по искам против президента, Верховной Рады и Высшего совета юстиции относятся к компетенции Высшего административного суда как суда первой и окончательной инстанции. Для этого создана отдельная судебная палата. Законом не позволяется обеспечивать административные иски путем остановки актов парламента, президента, Высшего совета юстиции или запрета совершать определенные действия. Также расширены возможности Высшего совета юстиции в вопросах увольнения судей. Содержание закона, принятие его с нарушением Регламента и удивительно быстрое подписание дают основания считать, что настоящей его задачей является установление фактического иммунитета Верховной Рады, президента и Высшего совета юстиции от исков против них, а Высший совет юстиции превращен в серьезный инструмент влияния политических сил на судей.

Таким образом, приоритетность судебной реформы в деятельности нового президента, а также форсированная работа по ее подготовке позволяют предположить, что вскоре реформа будет проведена. Однако возможное содержание этой реформы вызывает немалое беспокойство: в деятельности новой власти просматривается желание укротить судебную власть и «приручить» судей путем инициирования и принятия законов, а ряд законодательных изменений направлены на ограничение права на судебную защиту.

 Читать далее в Зеркале Недели