Система Ющенко: как это работает

Проект Конституции авторства Виктора Ющенко, презентованный 31 марта, делает попытку избавиться от «дуалистического гибрида» в организации власти и выстроить принципиально новую архитектуру взаимоотношений между ключевыми государственными инст

Не секрет, что ключевой задачей реформатора современной украинской Конституции должно быть наведение порядка в треугольнике «правительство – парламент – Президент».

Именно нечеткая прописанность или откровенное дублирование полномочий главнейших органов государственной власти не раз становились причиной возникновения напряжения между столбами украинской системы власти и, как следствие, тяжелых политических кризисов последних лет.

Проект Конституции авторства Виктора Ющенко, презентованный 31 марта, делает попытку избавиться от «дуалистического гибрида» в организации власти и выстроить принципиально новую архитектуру взаимоотношений между ключевыми государственными институтами. Другое дело – насколько равноправными будут участники этого взаимодействия, и не создаст ли этот проект в случае своего принятия новые дисбалансы в отношениях между органами власти и не приведет ли к возникновению на Печерских холмах новых конфликтов…

«Главред» попытался проанализировать конкретные положения президентского проекта изменений в Конституцию применительно к системе взаимоотношений между органами государственной власти, то есть к реальному политическому процессу.

Президент – Кабмин

Президентский проект Конституции – и это следует признать – решает одну из ключевых проблем, до сего момента значительно усложнявших взаимоотношения по линии «Президент – правительство»: он лишает главу государства всех рычагов влияния на формирование персонального состава Кабмина. Речь при этом идет не только о самом заметном новшестве проекта: лишении Президента право подавать в парламент представление на назначение министров иностранных деле и обороны. Кроме того, глава государства выводится из процедуры утверждения премьера – напомним, сейчас Президенту в ней отведена роль «лишнего звена»: именно он вносит в Раду представление на назначение главы правительства, поданное ему коалицией, по сути, не внося в него никаких изменений.

Опыт взаимодействия членов различных политических команд: министра Бориса Тарасюка и премьера Виктора Януковича, и, особенно, министра Владимира Огрызко и премьера Юлии Тимошенко, обернувшийся созданием в рамках Кабмина, по сути, параллельного МИДа под руководством Григория Немыри, – убедительно доказывает целесообразность такого нововведения. Ограничение влияния Президента на состав Кабмина теоретически может позволить создать в правительстве команду единомышленников, работающую по общей программе, которая, – что также немаловажно, – утверждается в Верховной Раде одновременно с голосованием за состав Кабмина.

Впрочем, в обмен за лишение влияния на кадровую политику Кабмина Президент получает сразу несколько приятных «бонусов», с лихвой компенсирующих ему такое обретение правительством независимости.

Во-первых, согласно проекту Конституции, глава государства продолжает «осуществлять руководство в сферах внешнеполитической деятельности, обороны и безопасности государства». Что, конечно, отличается от задач того же Кабмина, призванного «обеспечивать и отвечать за осуществление внутренней и внешней политики государства на исполнение Конституции, законов и указов Президента».

Уже одно это, по сути, закладывает мину под фундамент прочных взаимоотношений между главой государства и Кабмином в области той же внешней политики: какая разница, по чьему представлению назначается глава МИДа, если внешнеполитической деятельностью все равно руководит Банковая?

Во-вторых, Президент получает куда более мощный инструмент контроля за правительством, чем он имеет сейчас. Если сегодня глава государства может приостановить действие постановления Кабмина, кажущегося ему незаконным, с одновременным обращением в Конституционный суд, то с принятием своего проекта Президент получит право… просто-напросто отменять акты Кабмина, правда, предварительно проконсультировавшись с премьером.

И пускай читателя не вводит в заблуждение тот факт, что отменять Президент может лишь те акты Кабмина, которые затрагивают «сугубо президентские» сферы влияния: внешнюю политику, оборону и безопасность государства. Ведь уже поверхностное ознакомление с законом об основах национальной безопасности и обороны дает основания утверждать: под эти рамки можно подогнать практически любое решение.

Что может противопоставить такому отношению к себе правительство? Практически ничего. Президентский проект Конституции, кажется, вообще не предоставляет ему поля для самостоятельной деятельности – помимо «обеспечения исполнения Конституции, законов и указов Президента». Показательный момент: простой пересчет полномочий Президента занимает 22 пункта, а Кабмина – лишь четыре…

Кабмин – парламент

Ненамного конструктивнее обещают складываться отношения правительства с парламентом, точнее, с нижней его палатой, поскольку Сенат с Кабмином ни в одной из областей своих компетенций «пересечься» не могут.

Прежде всего отметим, что президентский проект Конституции упорядочивает процесс формирования персонального состава правительства. Так, из Основного Закона удаляется само упоминание об институте коалиции, создание которой, согласно нынешней редакции Конституции, должно предварять формирование Кабмина.

По идее, своим проектом Ющенко делает невозможной довольно глупую ситуацию, когда непосредственно после выборов все прошедшие в парламент политические силы начинают вести коалиционные переговоры со всеми остальными счастливчиками: согласно президентскому проекту, центром всех переговоров относительно формирования правительства поочередно становятся партии, занявшие первое, а затем – второе место на выборах, а если им договориться не удастся, – то человек, на которого укажет своим перстом сам Президент.

Так или иначе, одновременно с утверждением Кабмин представляет на рассмотрение Палаты депутатов программу своей деятельности, а дальше… просто ее выполняет. С одной стороны, это позволяет застраховаться от нелепых прецедентов украинской истории, когда Кабмин не один год работает, не имея собственной, утвержденной парламентом программы. С другой – утверждение Палатой депутатов программы действий правительства, согласно президентскому проекту, не дает Кабмину годичного иммунитета от отставки, как при нынешней редакции Основного Закона.

Этот фактор не только нивелирует значение программы правительства, превращая ее подготовку в сущую формальность, но и еще больше «подвешивает» Кабмин, делая его зависимым не только от пожеланий Президента (о чем было сказано выше), но и от воли слабо структурированной нижней палаты парламента (новая Конституция даже не предусматривает создание в ней депутатских фракций, отменяя тем самым институт императивного мандата).

Зато констатируем факт: институт политической ответственности членов правительства в Конституции прописан предельно четко и не допускает разночтений: премьера вместе с Кабмином можно отставить простым большинством голосом по итогам отчета, назначенного по требованию трети депутатов, отдельного министра – по представлению главы правительства.

Парламент – Президент

Отношения между главой государства и законодательным органом традиционно были самым горячим участком украинского политического фронта: долговременного конструктивного сосуществования с Радой не могли наладить ни Леонид Кравчук, ни Леонид Кучма, ни тем более Виктор Ющенко.

Нынешний Президент Украины сделал попытку полностью перезагрузить систему взаимоотношений Банковой с парламентом, выделив из состава последнего целую палату, роль которой в политической системе, по большому счету, как раз и будет состоять в том, чтобы взаимодействовать с главой государства, исключив из этого процесса другую часть депутатов – членов нижней палаты.

И в самом деле, практически все вопросы, которые, согласно нынешней редакции Конституции, требуют совместного участия Президента и Верховной Рады, в проекте Виктора Ющенко «решаются» усилиями главы государства и Сената. Речь идет не только о кадровых вопросах (именно Сенат совместно или вместе с Президентом назначают судей КСУ, членов ЦИК, внеправительственных силовиков, главу Антимонопольного комитета, членов Нацсовета по телевидению и радиовещанию и т.д.), но и о других важнейших вопросах жизнедеятельности государства (например, определение численности Вооруженных сил, утверждение президентского указа о введении чрезвычайного положения, досрочный роспуск местных советов и Верховной Рады АРК и др.).

А вот площадок для взаимодействия главы государства и Палаты депутатов проект Конституции Ющенко практически не предусматривает. Даже изменения в процедуру прохождения законов через парламент и, в частности, определение роли Сената в законодательном процессе заставляют заподозрить Виктора Ющенко в стремлении во что бы то ни стало оградить своего сменщика от любого контакта с нижней палатой.

Мало того, что Сенат станет своеобразным буфером между нижней палатой парламента и Президентом, пропускающим на рассмотрение главе государства лишь отфильтрованные собой принятые нижней палатой парламента законопроекты – так Банковая при умелой тактике действий вполне может канализировать агрессию, время от времени неизбежно возникающую в сформированной на партийной основе Палате депутатов, в адрес верхней палаты парламента, выведя тем самым из-под шквала депутатской критики себя.

Дополнительный, хоть и непрямой, фактор влияния Президента на парламент – размывание законодательной функции парламента. Проект Ющенко отбирает у парламента саму монополию на законотворчество, предоставляя право принимать законы еще и всеукраинскому референдуму, в том числе и по народной инициативе. Конечно, сложно спрогнозировать, как будет реализовываться это положение в случае вступления в силу, однако практика реального политического процесса в Украине доказывает, что именно Банковая может воспользоваться этой лазейкой для того, чтобы протолкнуть мимо парламента выгодный себе закон…

Оригинальной представляется предложенная Президентом модель системы сдержек и противовесов, выстроенная в его проекте между парламентом и главой государства. С одной стороны, глава государства получает возможность распустить Палату депутатов без указания конкретной причины такого шага – чисто по политическим мотивам. С другой – само наличие двух палат парламента еще больше усложняет и без того сложно реализуемую в украинских условиях процедуру импичмента.

Власть на местах

Еще одной первоочередной задачей, стоящей перед любым автором новой Конституции, является ликвидация регионального двоевластия: наложения друг на друга полномочий исполнительной вертикали – областных и районных госадминистраций с одной стороны и местных советов – с другой.

Представители большинства ведущих политсил страны в принципе пришли к согласию по поводу конкретного способа решения этого вопроса: во всяком случае, никто из них не выступает против ликвидации института местных госадминистраций и передачу функций исполнительной власти на местах в руки создаваемых соответствующими советами исполкомов.

Этим же путем пошел в своем проекте Конституции Виктор Ющенко. С одним уточнением: в качестве репрезентантов центральной власти на уровне областей и городов, приравненных по статусу к областям, остаются главы государственных администраций, призванные осуществлять контроль за соблюдением законодательства органами местного самоуправления и обеспечивающих взаимодействие территориальных управлений министерств с местными советами и их исполкомами. Самым «интересным» полномочием главы администрации станет право останавливать действие любого решения органов местного самоуправления в случае его несоответствия Конституции и законам Украины с одновременным обращением по этому поводу в суд.

Заметим, что назначение этих чиновников будет происходить без участия Кабинета Министров, как это предусматривает ныне действующий Основной Закон, – и назначать, и увольнять «око центра» будет Президент Украины единолично.

Система

Что можно сказать о предложенной Виктором Ющенко системе организации государственной власти? Прежде всего, констатировать трудность самой классификации выписанной Президентом системы.

Отсутствие формального влияния главы государства на функционирование правительства не дает оснований для того, чтобы назвать предложенную модель президентской республикой. Доминирующее положение Президента в системе органов государственной власти не позволяет классифицировать ее как республику парламентскую. Приходится констатировать: проект Конституции авторства Виктора Ющенко предусматривает сохранение в Украине смешанной формы правления с заметным смещением акцентов в сторону Президента.

Выбор Виктором Андреевичем именно такой формы устройства системы государственной власти может показаться странным на фоне доминирующих направлений конституционных дискуссий в нашей стране. Еще не так давно могло показаться, что в политикуме сформировался четкий запрос на определение «главного в доме», конституционное закрепление львиной доли ответственности за экономическую и политическую ситуацию в стране за конкретным институтом государственной власти в противовес нынешней модели «размытой» ответственности.

До последнего времени дискуссия на тему конституционных изменений велась именно в этих рамках: авторы одних проектов (БЮТ, Партия регионов, коммунисты) предлагали усиливать полномочия Кабмина, превращая Украину в парламентскую республику, другие (к примеру, Анатолий Гриценко или Олег Тягныбок) – выступали за установление в Украине модели президентской республики. Развивать же политическую систему путем усовершенствования существующей смешанной системы до Президента не предлагал никто.

«Предложения, звучащие сейчас о переходе то ли к сугубо парламентской, то ли к президентской форме правления, – это очередная попытка переформатировать власть под кого-то или для кого-то», – однозначно оценил глава государства наработки коллег-конкурентов в послании, оглашенном 31 марта.

В этой связи следует признать, что Виктор Ющенко слыл приверженцем смешанной модели организации власти еще до своего избрания на пост Президента Украины. В 2002-2003 годах, будучи фаворитом грядущих президентских выборов, он неоднократно выступал именно за усовершенствование существующей на тот момент системы власти, очерчивая идеальную схему организации власти в стране так: «Сильный Президент – сильный парламент – сильное правительство».

По всей видимости, именно на создание такой системы ориентировался Виктор Ющенко, выписывая положения своего проекта Конституции. Однако может ли предложенная Президентом схема передачи полномочий между политическими игроками сделать всех этих игроков сильными – судя по вышеприведенному анализу, дать на этот вопрос положительный ответ очень затруднительно.

Очевидные диспропорции в перераспределении полномочий, заметное усиление одного центра государственной власти – в данном случае Президента – на фоне остальных можно было бы оправдать только в одном случае: если бы рост значения этого властного института дополнялся ростом ответственности, возлагаемого на него за действия, напрямую влияющие на функционирование всего государственного механизма. Однако увы – как раз этого проект Ющенко и не предусматривает.

В разделе «Президент Украины» этого документа ни разу не встречается слово «ответственность», и именно в этом – а не в возврате к идее двухпалатности или референдума прямого действия – состоит главная схожесть реформаторов Конституции Виктора Ющенко и Леонида Кучмы. Стремление закрепить в Основном Законе роль Президента как «духа власти», незримо присутствующего во всех стратегически важных для страны действиях государственных органов, благословляющего или запрещающего практически любое телодвижение парламента или Кабмина, но при этом не несущего реальной ответственности за ситуацию в стране, – вот что действительно объединяет конституционные наработки Президента ушедшего и Президента уходящего.

Однако если предыдущий глава государства (или считавшийся всемогущим глава его Администрации) выписывал положения своей Конституции под собственный третий срок на президентском посту, и его мотивация в проталкивании этого проекта была понятной, то причина, почему (или, вернее, под кого) «заточен» проект Ющенко, – не совсем понятна. Уж от кого-кого, но от главы государства, практически не имеющего шансов на переизбрание, от Президента, всю свою каденцию пытавшегося быть «духом власти», казалось бы, можно было ожидать работы над ошибками, а не введения их в качестве официальных правил игры для преемников…