Десять пунктов от Виктора Ющенко

В случае возобновления работы парламента принятие таких изменений и преодоление практически неизбежного президентского вето представляется вполне возможным. А для того, чтобы сделать президентские выборы неизбежными, Раде следовало бы поспешить в этом&#13

Президент обжаловал новые правила избирательной гонки. Может ли КС сорвать выборы?

Как и следовало ожидать, президент Ющенко направил в Конституционный Суд представление на изменение ряда законов, связанных с проведением президентских выборов, вето на которые преодолел парламент 21 августа.

C чем согласился Ющенко

Тому, кто осилит этот весьма длинный и сложноватый для восприятия документ, он покажется в некотором роде неожиданным. А именно — может удивить то, что Ющенко не оспаривает двух аспектов, принадлежащих к числу главных объектов критики закона президентской стороной. Это положения, уменьшающие кворум для принятия решения избирательной комиссией в ряде случаев (прежде всего в день голосования и подсчета голосов), а также пункт, разрешающий включать граждан в списки в день голосования по решению суда.

Хотя если судить трезво, особой неожиданности в этом нет. Так, КС должен рассматривать различные правовые акты не на предмет того, хорошие они или плохие, умные или глупые, а исключительно на предмет их соответствия Основному Закону. А в украинской Конституции и намека нет на существование неких общих принципов кворума в структурах, принимающих решения коллегиально. Поэтому найти повод для оспаривания норм о принятии решений избиркомами (о практической целесообразности этих нововведений мы писали уже дважды; см. “Чтоб срыв выборов стал невозможен”, № 28—29 (469), 10—16.07.09; “Правила игры без правил”, № 35 (474), 28.08—3.09.09) даже президентским юристам оказалось не под силу. Что же касается нормы о включении в списки по решению суда, то ведь президентская сторона в представлении отстаивает принцип расширения влияния судов на избирательный процесс (об этом подробнее далее), а значит, отступление от этого принципа в подобной частности только навредило бы ее интересам.

Возражения президента, перечисленные в представлении, сводятся к десяти пунктам. Давайте кратко рассмотрим каждый из них и попробуем спрогнозировать, какое решение может принять по ним КС, а также как признание их неконституционными могло бы повлиять на проведение выборов. Тем более что многие политики, в частности премьер Юлия Тимошенко, уже прямо заявили, что Ющенко хочет сорвать выборы посредством КС.

Консульский учет и право голоса

Пункт первый — предоставление права голосовать за рубежом только тем гражданам, которые состоят там на консульском учете. Ющенко увидел здесь ущемление избирательного права и установление ограничений по месту проживания, запрещенных Конституцией. С этим никак нельзя согласиться, поскольку ясно, что реализация избирательного права требует соблюдения определенных процедур, ограничивающих возможность фальсификаций, и в первую очередь это голосование по месту жительства.

В случаях, когда фактическое место проживания не совпадает с официальной регистрацией, новое законодательство дает гражданину право изменить избирательный адрес, обратившись в органы ведения реестра избирателей. Но для этого сам этот человек, например донетчанин, живущий во Львове (или львовянин — в Донецке), должен заблаговременно проявить инициативу, а не просто прийти в комиссию и заявить: “Я на самом деле здесь живу, поэтому включите меня в список”.

Для голосования за рубежом такой процедурой является постановка на консульский учет, который не только не заключает в себе никакой дискриминации, но, напротив, помогает защищать интересы украинских граждан в чужой стране.

При желании очень легко увидеть аналогичное ограничение права голоса в правилах голосования по открепительным талонам, введенных перед третьим туром президентских выборов в 2004-м: в каждом округе отводился лишь один участок, где можно было по ним голосовать. Раз КС тогда не усмотрел в этом никакого ущемления, то, думается, он должен с аналогичных позиций подойти и к норме о консульском учете. Если же вдруг он ее отменит, то серьезного влияния на результаты это не окажет, ибо доля избирателей, голосующих за рубежом, очень мала.

Кто вправе снимать кандидатов?

Пункт второй касается предоставления Центральной избирательной комиссии права единолично принимать решение об отмене регистрации кандидата (раньше это было прерогативой Верховного Суда), причем (при определенных условиях) и в его отсутствие.
Тот, кто не читал закон, может подумать, что президент защищает кандидатов от произвола. А вот если прочтет, то придет в недоумение: зачем Ющенко так борется за отмену положений ст. 56 закона “О выборах президента Украины”, сформулированных следующим образом:

“Стаття 56. Скасування рішення про реєстрацію кандидата на пост Президента України
1. Центральна виборча комісія приймає рішення про скасування реєстрації кандидата на пост Президента України у разі:
1) звернення кандидата на пост Президента України у будь-який час після його реєстрації, однак не пізніше ніж за п’ять днів до дня виборів або дня повторного голосування, з письмовою заявою про відмову від балотування;
2) виникнення обставин, передбачених частинами п’ятою та дванадцятою статті 46 цього Закону (т. е. в случае самороспуска предвыборного блока, выдвинувшего этого кандидата, или членства данного кандидата в партии, которая вышла из блока, выдвинувшего его кандидатуру; при этом предполагается что и самороспуск, и выход из блока могут произойти не позднее чем за 26 дней до выборов. — А. П.);
3) припинення громадянства України кандидата;
4) вибуття кандидата на пост Президента України за межі України для постійного проживання;
5) визнання кандидата на пост Президента України недієздатним чи набрання щодо нього законної сили обвинувальним вироком суду за вчинення умисного злочину ”.
Ясно, что ЦИК не имеет здесь возможностей для произвола. Ведь он не устанавливает, жив кандидат или умер, не прекращает его гражданство, не признает его виновным. А лишь реализует соответствующие решения компетентных органов в сфере своих полномочий. Поскольку перечисленные основания для снятия с регистрации выглядят совершенно однозначными, то непонятно, почему здесь нельзя обойтись без ВС?

Правда, скользковатым выглядит п. 2 рассматриваемой статьи. Теоретически возможна ситуация, когда, скажем, некий блок выдвинет некоего кандидата (назовем его Петренко), а потом или произойдет межпартийный съезд, который распустит этот блок, или партия, к которой принадлежит Петренко, выйдет из блока. Следовательно, данный кандидат должен быть снят Центризбиркомом с регистрации. Однако предположим, что либо ряд партийцев и сам г-н Петренко будут считать данный съезд нелегитимным, либо Петренко примется доказывать, что вышел из партии раньше, чем та вышла из блока (тогда как партийное руководство — противоположного мнения).

Но на самом деле и при такой ситуации ничего страшного в полномочиях Центризбиркома нет. Во-первых, он может и даже должен дождаться момента, когда Петренко выяснит отношения со своими соратниками в суде, и уже на основе судебного вердикта принимать решения о легитимности или нелегитимности съезда. Если же кандидат не подаст в суд, ЦИК не обязан обращать внимание на его декларации. Во-вторых, сам Петренко может опротестовать отмену своей регистрации в суде — в этой части закон не устанавливает никаких ограничений и оставляет достаточно времени, чтобы решение было принято до выборов.

Таким образом, представляется, что проблем здесь нет. А усмотреть неконституционность крайне сложно. Однако логика КС не раз вступала в противоречие с обычной логикой. А признание этого пункта неконституционным несет определенную угрозу полного срыва выборов. Однако возникнуть она может лишь в том случае, если КС примет вердикт незадолго до их начала (с учетом темпов его работы это достаточно вероятно), и на этот момент уже произойдет вышеописанная ситуация со снятием кандидата Петренко. Тогда последний в случае признания своего кандидатства Верховным Судом получит основания требовать отмены или переноса выборов в судебном порядке, ссылаясь на то, что ЦИК, нарушив Конституцию, поставил его в явно неравные по сравнению с другими кандидатами условия при проведении кампании.

Подобный сценарий выглядит в высшей степени искусственно. Однако ситуацию с кандидатом Петренко и его блоком не так уж сложно преднамеренно подстроить. А с учетом специфики украинской политики подобное “подстраивание” в расчете на действия КС не исключено. С учетом же специфики украинских судов не исключено и удовлетворение иска подобного кандидата. Судите сами, есть ли президенту смысл оспаривать эту статью закона, если бы таковой специфики не было?

О составе и правах избиркомов

Пункт третий президентского представления касается положения, согласно которому в состав участковой комиссии не могут входить граждане Украины, не проживающие в пределах соответствующего округа или города, на территории которого он расположен.
Данное положение закона часто грубо перевирают. Например, из его текста ясно, что житель Киева, Харькова, Донецка или какого бы то ни было другого города, разделенного на несколько округов, имеет полное право работать в любой участковой комиссии на территории города. Между тем недавно глава Комитета избирателей Украины Александр Черненко в программе “Я так думаю” доказывал, что, например, киевлянин имеет право работать лишь в комиссии, расположенной в том округе, где он проживает.

Причины такого поведения живущей на гранты и обласканной президентом Ющенко организации вполне понятны. Также понятно, почему парламент пошел на запрет “избирательного туризма”: подобные “туристы”, представляющие технических кандидатов, чувствовали бы себя более психологически раскованно, чем местные жители, если от них потребуется предпринять шаги, направленные на срыв выборов: соседи, друзья, коллеги не узнают о неблаговидных действиях, а значит, краснеть и прятать глаза не придется… Однако насколько конституционен такой запрет?

Научно-экспертный отдел Верховной Рады при анализе президентского вето позитивно оценивал ряд предложений Ющенко (на мой взгляд, необоснованно), однако в данном случае был к ним весьма критичен:

“У своїх зауваженнях Президент України спирається на аргументи, суть яких полягає в тому, що право на участь у роботі виборчих комісій є похідним від загального виборчого права, тому не може бути обмежене. Конституція України не розкриває зміст принципу загального виборчого права, а конституційна теорія містить дискусійні положення щодо обсягу так званих похідних виборчих прав (права агітувати, брати участь у роботі виборчих комісій тощо). Тому на даний час немає достатньо вагомих та незаперечних аргументів на користь визнання так званих похідних виборчих прав за всіма виборцями, наділеними активним виборчим правом. Обсяг похідних виборчих прав, як правило, визначається законом, що підтверджується і чинним виборчим законодавством, яке містить чимало подібних обмежень стосовно похідних виборчих прав (наприклад, обмеження щодо проведення агітації посадовими та службовими особами, членами виборчих комісій тощо). З огляду на це, встановлення обсягу похідних виборчих прав може здійснюватись в межах виборчих законів з урахуванням доцільності та інших чинників ”.
Заключение весьма логичное. Однако если примеров ограничения прав в связи с должностным статусом в законодательстве можно найти немало, то поиск аналогичных ограничений в связи с местожительством — задача куда более сложная. Поэтому есть заметный риск, что КС признает эти положения, несмотря на их практическую целесообразность, неконституционными. Но даже такое решение не станет серьезным фактором, работающим на срыв выборов.

Раньше сорвать выборы на участках можно было, сорвав кворум в комиссиях. Однако на этих выборах будут однозначно действовать новые положения о кворуме для принятия решения. Теперь для срыва необходимо, чтобы больше трети членов комиссии вообще не участвовали в заседании, на котором составляется протокол о подсчете голосов. А это представляется маловероятным, учитывая, что парламент ввел для членов комиссий уголовную ответственность за уклонение от работы (эта норма, правда, оспаривается Ющенко).
В пункте четвертом представления президент оспаривает норму о праве избирательных комиссий вносить избирателя в списки в день голосования на основе рассмотрения его жалобы. В данном случае речь идет не об описках и технических неточностях в регистрации персональных данных избирателя, а о вещах более серьезных. При этом Ющенко отмечает, что одни положения закона противоречат другим. Так, избирателя включают в списки решением комиссии, но закон предполагает, что решения принимаются исключительно на заседании. При этом, однако, в период, когда проходит голосование, заседания комиссии законом не предусматриваются. Поэтому теоретически члены комиссий должны вообще отказывать подобным избирателям, ссылаясь на то, что не вправе заседать до завершения голосования. (Эту двусмысленность парламент вполне может исправить, отредактировав закон, времени для этого еще более чем достаточно.)

Однако затруднительно предположить, чем подобный дефект закона противоречит непосредственно Конституции. Если же КС здесь согласится с президентом, то последствия все равно будут незначительны. Ведь избиратель может быть включен в списки в день голосования и по решению суда, и по решению местного органа ведения реестра, а эти нормы президент не оспаривает.

Борьба за полномочия судов

Пункт пятый представления — едва ли не самый объемный. Президент протестует против ограничения возможностей судебного обжалования результатов выборов, в частности против запрета обжаловать итоговые протоколы окружкомов и участкомов, а также против лишения судов права запрещать обнародование результатов выборов в порядке обеспечения административного иска. Напомню: именно вследствие принятого в ноябре 2004 г. решения Верховного Суда в официальной прессе не были опубликованы утвержденные ЦИК результаты второго тура, из-за чего Янукович и не стал президентом.

С точки зрения авторов закона, результаты выборов на участках и в округах имеют значение исключительно как часть выборов президента, поэтому и все проблемы, связанные с подведением итогов на таком уровне, могут быть рассмотрены только в процессе рассмотрения вопроса о легитимности выборов в Высшем административном суде. Однако сомнительно, что такая логика убедит КС. Его члены — прежде всего судьи, и потому им крайне трудно признать правомерность ограничения полномочий членов судейской корпорации. Следовательно, высока вероятность того, что этот комплекс оспариваемых президентом норм сочтут неконституционным.
На процесс подготовки выборов такое решение КС никак не повлияет. Однако с ним появится теоретическая возможность затянуть объявление результатов выборов до бесконечности, увеличивая напряженность в стране и еще больше ухудшая ее репутацию в мире. Но далеко не обязательно дело дойдет до практической реализации такой возможности.

Судьи склонны подходить к вопросам, учитывая соотношение политических сил в стране, что наглядно показал ВС в 2004—2005 гг. И материализация нынешнего рейтинга Ющенко в соответствующий результат в первом туре не будет склонять судейскую корпорацию подыгрывать президенту. Но предсказать поведение судов после второго тура сложнее. Если Юлия Тимошенко проиграет его с незначительным разрывом, то она, безусловно, постарается выжать максимум из тех положений закона, которые сейчас ее фракция совместно с “регионалами” ликвидировала.

О реестре и Уголовном кодексе

Четыре пункта представления касаются реестра избирателей.
В пункте шестом президент выражает несогласие с тем, что Центризбиркому даются полномочия по установлению порядка ведения реестра. Дескать, реестр нельзя вести на основе подзаконных актов, поскольку таким образом не обеспечивается должная защита персональных данных.

Затруднительно прогнозировать, какое решение примет КС по данному вопросу. Если эти нормы будут признаны неконституционными, может открыться путь к признанию неконституционным и порядка работы с персональными данными в других ведомствах, например в милиции и налоговой. Что же касается выборов, то такое решение их не сорвет, но ухудшит качество реестра. Ведь ясно, что проведение первых выборов с использованием реестра избирателей потребует постоянной оперативной работы над этой базой данных. К такой работе Центризбирком приспособлен заметно лучше, чем Верховная Рада. При этом его полномочия будут касаться вопросов преимущественно сугубо технических, ибо основное уже урегулировано законом “О Государственном реестре избирателей”.

В пункте седьмом президент опротестовывает положения закона о том, что ЦИК предоставляет парламентским фракциям и кандидатам на пост президента электронную копию БД реестра. Ющенко недоволен тем, что при этом нет никаких гарантий защиты персональных данных избирателя, а также защиты БД от несанкционированного копирования.

Однако при современной технике тот, кто получит эту БД, все равно сможет скопировать ее для себя, несмотря на все запреты. Поэтому на практике надо выбирать меньшее зло из таких альтернатив: возможное излишнее распространение данных об адресах и датах рождения украинских граждан (иных сведений, например о доходах, сексуальной ориентации и т. п., реестр не содержит) или же отсутствие контроля над качеством избирательных списков со стороны парламента и кандидатов в президенты.

По моей логике, отсутствие контроля — безусловно, большее зло. Однако логику КС предсказать трудно. Правда, президент формально не против предоставления кандидатам копии реестра, а лишь требует установить гарантии от злоупотреблений. Поэтому КС может ограничиться рекомендацией Раде ввести эти гарантии. В худшем же случае, т. е. при отмене им соответствующих норм, качество списков пострадает, однако о срыве выборов речи быть не может.

В пункте восьмом Ющенко выражает несогласие с тем, что изменения в БД реестра предполагается вносить не по письменному, а по устному распоряжению руководителя соответствующего органа ведения реестра.

Излюбленный аргумент президентской стороны в критике этих положений закона — утверждение, что отсутствие нормы о письменном приказе ведет к злоупотреблениям. Дескать, нельзя будет поймать нарушителей, которые внесут искажения в реестр, чтобы фальсифицировать выборы. Такой пафос был бы оправдан, если бы реестр изначально был близок к совершенству. Однако на деле он, согласно информации СМИ и экспертов (которую никто не опровергает), изобилует неточностями, и никого за это изобилие не собираются привлечь к ответу. Ясно, что если для каждого исправления отдельной буквы в фамилии избирателя потребуется издавать письменный приказ, это замедлит исправление ошибок, увеличив при том количество переводимой бумаги.

По обычной логике КС не должен бы признать эти нормы неконституционными, так как Основной Закон не содержит указаний на то, что работа с персональными данными граждан должна вестись лишь на основании письменных распоряжений. Однако логику КС, как уже не раз отмечалось, предугадать трудно. Если суд удовлетворит требования президента в этой части, то опять-таки пострадает качество списков, но угрозы срыва выборов подобное решение за собой не повлечет.
В пункте девятом президент опротестовывает пункт заключительных положений избирательного закона, в соответствии с которым “у разі відсутності Державного реєстру виборців на день початку виборчого процесу чергових виборів Президента України складання списків виборців здійснюється з використанням основних механізмів і процедур, визначених законом України “Про Державний реєстр виборців”, у порядку і з особливостями, встановленими розділом ХІ закону України “Про вибори народних депутатів України” (т. е. при отсутствии реестра избирательные списки составляются так же, как это делалось на прошлых парламентских выборах).

Президент возмущается, что таким образом легализуется неисполнение закона “О Государственном реестре избирателей”. Возмущение было бы абсолютно правомерным, если бы, во-первых, работа над реестром не велась (а она ведется весьма активно) и, во-вторых, было бы абсолютно исключено уничтожение или похищение БД реестра некими злоумышленниками.
Если произойдет последнее — что делать в таком случае? Не проводить выборы, пока реестр не будет создан заново? Однако Конституция ясно говорит о сроках проведения выборов и не содержит никаких указаний о реестре. Исходя из этого надо предполагать, что в данном пункте КС должен отказать президенту. Если же суд согласится с ним, то тем самым объективно легализует возможность срыва выборов посредством уничтожения реестра.

И, наконец, последний — десятый пункт. Президент выступает против нормы о введении уголовной ответственности за уклонение членов комиссий от своей работы: дескать, наказание непропорционально нарушению.

Однако ясно, что если такое уклонение примет массовый характер, то заседания комиссий станут невозможными (ибо для этого требуется присутствие двух третей членов), а следовательно, будут сорваны и выборы. Объективно сознательное уклонение членов комиссий от работы сродни преступной халатности, и ужесточение закона тут будет отнюдь не лишним.

Трудно предположить, чтобы КС здесь согласился с президентом, ибо Конституция не содержит и не может содержать ясных указаний о том, какие деяния подлежат уголовной ответственности. В случае же согласия с Ющенко Конституционный Суд заметно осложнит себе жизнь, так как будет завален жалобами о конституционности уголовной ответственности за многие другие деяния, которые в глазах общества стоят на грани между преступлением и административным проступком.

Если же президент добьется своего, работа комиссий может осложниться. Однако предусмотренные законом изменения требований к кворуму для принятия ими решений представляются серьезной предохранительной мерой, благодаря которой эти осложнения не должны привести к фатальным последствиям.

Как вернуть КС легитимность?

Итак, отнюдь не все требования президента несут в себе потенциал срыва выборов, но практически все объективно направлены на ухудшение качества избирательного процесса. И представляется, что с некоторыми из этих требований КС согласится.
Однако возникает вопрос: насколько с моральной стороны правомочны решения суда, если из-за президента и амбиций отдельных судей его состав выглядит нелегитимным и роняет престиж не только КС, но всего правосудия. Ведь по закону КС состоит из 18 судей, а после признания незаконным увольнения судьи Сюзанны Станик указом Ющенко в 2007 г. их стало 19. Однако Станик не может приступить к работе, поскольку в КС нет вакансий, и судится с президентом в Киевском окружном административном суде (КОАС), требуя вынести решение, которое обязало бы Ющенко восстановить ее в должности.

Ситуацию могла бы разрешить добровольная отставка одного из судей, назначенных по президентской квоте. Но, разумеется, от людей в красных мантиях нельзя ожидать подобного самопожертвования.

Ключ же к решению дела Станик и прекращению двусмысленного и смешного положения, в которое попал КС, находится не в КОАС, а в Верховной Раде. Ибо самый простой и логичный выход из ситуации — принятие изменений к закону о Конституционном Суде, которые предусматривали бы, что в случаях фактического превышения численного состава суда или квоты в нем одной из формирующих его сторон (президента, ВР, съезда судей) КС не имеет права рассматривать никаких вопросов до легитимного приведения своего состава в норму (т. е. добровольной отставки кого-либо из судей, а если на такой шаг никто не захочет пойти, то до истечения срока полномочий кого-либо из них).

В случае возобновления работы парламента принятие таких изменений и преодоление практически неизбежного президентского вето представляется вполне возможным. А для того, чтобы сделать президентские выборы неизбежными, Раде следовало бы поспешить в этом вопросе.

Алексей ПОПОВ